La crisi della Grecia e l’assistenza finanziaria internazionale

La crisi dell’Eurozona

A partire dal 2010 i paesi dell’Eurozona hanno adottato una serie di provvedimenti senza precedenti per potere contrastare la crisi economico-finanziaria internazionale ed evitare una destabilizzazione finanziaria dell’area euro, avviando un processo di aggiustamento macroeconomico.

La Grecia è stato il primo paese dell’Eurozona a ricevere, nel maggio 2010, assistenza finanziaria internazionale da parte delle istituzioni europee e del Fondo monetario internazionale (FMI). Successivamente, altri Stati hanno beneficiato di tale sostegno, tra cui l’Irlanda nel novembre 2010, il Portogallo nell’aprile 2011 e Cipro nel marzo 2013.

L’assistenza finanziaria agli Stati dell’Eurozona in difficoltà si è ispirata a una rigida condizionalità, propria della politica di intervento del FMI.

Il Fondo, infatti, subordina tradizionalmente i propri programmi di assistenza finanziaria all’attuazione di specifiche riforme da parte del paese interessato, volte a risolvere i problemi strutturali all’origine degli squilibri interni di tale Stato. In quest’ottica, il FMI condiziona l’erogazione dei finanziamenti alla realizzazione di una serie di impegni, che concorda con il paese destinatario, contenuti in una “lettera di intenti”, corredata da un “memorandum di politiche economiche e finanziarie”.

In generale, gli impegni sono espressi in obiettivi (performance criteria), che lo Stato destinatario deve conseguire per potere ottenere i prestiti del Fondo, non erogati in genere in una soluzione unica ma in tranches, di norma trimestrali, subordinate appunto all’attuazione delle riforme. Tali riforme si ispirano, tendenzialmente, a una filosofia neoliberale e perseguono, in genere, tre scopi: la riduzione dell’intervento statale nell’economia, la privatizzazione/deregolamentazione e la revisione della politica commerciale.

La politica della condizionalità del FMI, peraltro, è stata fortemente contestata, anche perché spesso inefficace, concentrandosi su obiettivi limitati all’aggiustamento finanziario e trascurando gli effetti negativi, nel breve periodo, provocati sull’economia del paese dalle misure adottate.

Tuttavia, anche nell’ambito dell’Eurozona, l’assistenza finanziaria agli Stati è stata subordinata all’attuazione da parte loro di una serie di riforme strutturali. Ciò è avvenuto, probabilmente, anche perché, in assenza di strumenti appositi per fare fronte alla destabilizzante crisi economico-finanziaria, i timori che ne sono derivati a livello europeo e l’intervento del FMI hanno imposto il ricorso al modello tradizionalmente applicato di programmi di aggiustamento strutturale.

Perciò, anche per i paesi dell’Eurozona interessati sono stati previsti piani, analoghi ai programmi di aggiustamento strutturale concordati con il FMI, contenenti una serie di misure formulate dal paese richiedente e negoziate con la troika, ovvero il FMI, la Commissione europea e la Banca centrale europea (BCE). L’attuazione delle riforme – riguardanti, in genere, la riduzione del deficit, tagli alla spesa pubblica, privatizzazioni, la liberalizzazione del commercio e di settori dell’economia nazionale – viene sottoposta a un’attività di monitoraggio e revisioni a cadenza trimestrale.

La crisi greca

La crisi greca ha inizio nell’autunno 2009, quando il neo primo ministro George Papandreu rende pubblico che i bilanci economici trasmessi dai precedenti governi greci all’Unione europea (UE) erano stati falsificati al fine di consentire l’accesso della Grecia nell’Eurozona, denunciando così il rischio di fallimento del paese.

Tale notizia suscita, immediatamente, negli investitori internazionali timori circa la capacità della Grecia di onorare i propri impegni finanziari, a causa della forte crescita del debito pubblico. Nell’aprile 2010, si assiste al downgrading del debito pubblico greco al livello di junk bond da parte delle agenzie di rating internazionali, con ulteriori gravi ripercussioni sui mercati finanziari.

Il 23 aprile la Grecia chiede, ufficialmente, l’intervento del FMI e dell’UE. In un contesto di instabilità crescente, il 2 maggio 2010, l’Eurogruppo decide di accordare aiuti economici alla Grecia insieme con il FMI, per un ammontare complessivo di 110 miliardi di euro, di cui 80 miliardi provenienti da prestiti bilaterali degli altri Stati dell’area euro e 30 dal FMI.

Il prestito è condizionato all’attuazione di severe riforme strutturali, tra le quali: la soppressione della tredicesima e quattordicesima mensilità nella funzione pubblica, il blocco dei salari dei funzionari per tre anni, maggiore flessibilità nel mercato del lavoro, l’estensione del periodo di contribuzione pensionistica da 37 a 40 annualità nel 2015, la liberalizzazione delle professioni, un aumento dell’IVA fino al 23%.

Gli aiuti alla Grecia dovranno essere erogati a rate fra maggio 2010 e giugno 2013, a seguito dell’attuazione delle riforme economiche concordate. Inoltre, per evitare che la crisi greca si estenda ad altri Stati euro, il 9 maggio l’ECOFIN decide l’istituzione di un fondo di stabilizzazione con una dotazione di 750 miliardi di euro, di cui 60 provenienti dalla Commissione, 440 dagli Stati e 250 dal FMI: il Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF).

Nel corso del 2011 la situazione della Grecia non sembra, però, migliorare, anzi la recessione si accentua anche a causa delle misure di austerity decretate. Da più parti si inizia a sostenere l’esigenza di una ristrutturazione o di un riscadenzamento del debito greco, anche al fine di una condivisione equa del peso del debito tra contribuenti e investitori privati. Tuttavia, prevale la decisione di un secondo prestito alla Grecia, nonostante le incertezze manifestate nell’ambito di alcuni Stati membri circa la costituzionalità dei meccanismi di gestione della crisi attuati nella zona euro e, in particolare, in riferimento agli aiuti economici alla Grecia.

Nel secondo semestre del 2011 viene raggiunto l’accordo sul secondo piano di salvataggio a favore della Grecia.

Intanto, il governo greco decide di ricorrere a una tassazione degli immobili per recuperare 2,5 miliardi di euro necessari per ottenere un’ulteriore tranche di aiuti, pari a 8 miliardi di euro. Tuttavia, non essendo tale misura sufficiente, il 21 settembre viene varata una drammatica manovra, che prevede un ulteriore taglio alle pensioni, la messa in mobilità di 30.000 dipendenti statali già a partire dal 2011 e la proroga della precedente tassa sugli immobili fino al 2014.

Nell’ottobre 2011, gli Stati dell’Eurozona decidono di concedere alla Grecia un secondo prestito da 130 miliardi di euro, subordinato non solo all’attuazione di un altro pacchetto di misure di austerity ma anche all’accettazione da parte di tutti i creditori privati di una ristrutturazione del debito greco, con una riduzione dell’onere del debito previsto da un 198% del PIL nel 2012 al 120,5% del PIL entro il 2020.

Di fronte al malcontento popolare, il governo Papandreou vorrebbe sottoporre il piano di salvataggio a referendum, ma il timore di non ricevere ulteriori aiuti economici internazionali lo induce a desistere e ad annunciare le proprie dimissioni, che porteranno, nell’aprile 2012, alla formazione di un governo di unità nazionale, guidato da Lucas Papademos. Intanto, il 12 febbraio 2012 il Parlamento greco decide nuove misure di austerity, che provocano gravi scontri.

Il 21 febbraio 2012, infine, l’Eurogruppo raggiunge un accordo sul secondo piano di salvataggio per la Grecia dopo mesi di trattative, ostacolate, da una parte, dalla mancanza di fiducia degli altri paesi europei nella volontà della classe politica greca di effettuare realmente le riforme previste, dall’altra, dalle forti tensioni sociali e politiche interne alla Grecia e dall’avvicinarsi delle elezioni in questo Stato.

Il 14 marzo 2012 i ministri delle Finanze dell’area euro e il FMI approvano il finanziamento del secondo programma di aggiustamento economico a favore della Grecia, per un ammontare di 164,5 miliardi di euro, di cui 19,8 miliardi provenienti dal FMI e 144,7 miliardi dagli Stati membri dell’Eurozona, che verranno erogati non tramite prestiti bilaterali, come per il primo piano di salvataggio, ma attraverso il FESF, operativo dall’agosto 2010. Viene deciso, inoltre, il coinvolgimento del settore privato per migliorare la sostenibilità del debito greco, attraverso un’offerta di scambio del debito.

L’erogazione dei finanziamenti, subordinata alla graduale realizzazione delle riforme decise, dovrà avvenire a rate nel periodo compreso fra marzo 2012 e dicembre 2014; la durata verrà poi estesa alla fine di giugno 2015.

In seguito, il 26-27 novembre 2012, i ministri delle Finanze dell’Eurozona e il FMI decidono di sostenere ulteriormente la Grecia tagliando il costo dei loro prestiti ed estendendo il periodo di rimborso.

Dopo diversi anni di recessione, alla fine del 2014 l’economia greca sembra lentamente riprendersi, registrando, nel terzo trimestre, una debole crescita dello 0,7% sul PIL, tra le più forti della zona euro. Anche la bilancia commerciale del paese migliora, con un aumento delle esportazioni del 9% in termini reali nel corso dell’anno. Inoltre, sul piano finanziario, le analisi di sostenibilità del debito fatte dal FMI appaiono rassicuranti: nel maggio 2014 il Fondo prevede una riduzione del debito del 175% del PIL del 2013 al 128% del PIL nel 2020 e del 117% nel 2022.

A seguito delle elezioni del 25 gennaio 2015, Alexis Tsipras, leader del partito Syriza (Coalizione della Sinistra Radicale) viene eletto nuovo capo del governo e propone una linea politica anti-austerità, chiedendo la cancellazione di una parte del debito pubblico greco e la rinegoziazione del programma di riforme imposto per ottenere l’aiuto finanziario dal FMI e dall’UE.

La situazione economica del paese peggiora nuovamente e la fiducia degli investitori svanisce.

Il 20 febbraio 2015 l’Eurogruppo estende il programma di aiuti alla Grecia di quattro mesi, chiedendo al paese di trasmettere, entro il 24 febbraio, una lista delle riforme previste. La proroga è definita in una decisione del Board of Directors del FESF del 27 febbraio.

All’inizio di giugno la Grecia chiede al FMI di potere rimborsare in un’unica soluzione, entro la fine del mese, la somma dovuta, per un totale di 1,55 miliardi di euro, anziché nelle quattro rate previste (5 giugno 310 milioni; 12 giugno 338 milioni; 16 giugno 564 milioni; 19 giugno 338 milioni), ricorrendo all’applicazione di una clausola contenuta nei regolamenti del Fondo, fino all’allora utilizzata solo dallo Zambia.

Nel mese di giugno si assiste a uno scambio di proposte tra Commissione europea, BCE e FMI da una parte e il governo greco dall’altra, che vertono principalmente sull’aumento dell’IVA per alberghi e nelle isole, la riforma delle pensioni e del mercato del lavoro, privatizzazioni e tassazione sui profitti più alti delle imprese.

Non si riesce, tuttavia, a raggiungere alcun accordo. Perciò, dopo settimane di negoziati, il 27 giugno 2015 Tsipras decide di indire un referendum sull’accettazione o il rifiuto dell’accordo proposto dalla Commissione europea, dalla BCE e dal FMI (presentato dall’Eurogruppo il 25 giugno 2015), sperando che un chiaro voto contro l’austerity avrebbe aiutato la Grecia nelle trattative sulla rinegoziazione del debito. Secondo l’Eurogruppo, Atene ha interrotto unilateralmente i negoziati; viene decisa, perciò, la sospensione degli aiuti economici per il 30 giugno 2015.

A seguito della decisione della BCE di non concedere ulteriori fondi alla Grecia e per evitare una fuga incontrollata di capitali, il 28 giugno il governo ellenico impone la chiusura della banche. Il 30 giugno poi, non versando la rata del prestito di 1,55 miliardi di euro al FMI, la Grecia diviene il primo paese insolvente dell’UE.

Intanto, il 5 luglio 2015 gli elettori greci sono chiamati a pronunciarsi sull’accettazione o il rifiuto delle proposte dei creditori. Al referendum vince il fronte del “NO” con circa il 62% dei voti.

Il 10 luglio il Parlamento greco vota la nuova proposta del governo Tsipras, presentata all’Eurogruppo il giorno precedente, contenente la richiesta di un prestito da 53,5 miliardi di euro per i prossimi tre anni. La Grecia, da parte sua, si impegna ad attuare tagli alla spesa pubblica per un ammontare di circa 300 milioni di euro, un piano di privatizzazioni e aumenti delle tasse, in particolare l’IVA e la tassa sulla ristorazione. Inoltre, viene previsto un aumento dell’età pensionabile a 67 anni entro il 2022.

Il 13 luglio si raggiunge un accordo sul terzo bailout per la Grecia, che prevede un ulteriore prestito tra 82 e 86 miliardi di euro per i prossimi tre anni. Il prestito è subordinato all’attuazione di nuove misure da parte del governo di Atene per ottenere gli aiuti previsti, tra cui: la riforma delle pensioni, la liberalizzazione dell’economia, privatizzazioni, nuove leggi sul lavoro e sui licenziamenti collettivi, l’aumento dell’IVA in alcuni settori, maggiori controlli sulle banche. Viene decisa, inoltre, l’istituzione del “fondo di privatizzazione”, cui verranno trasferite una serie di proprietà greche per il valore di 50 miliardi di euro, che saranno poi privatizzate sotto il controllo delle istituzioni europee. Venticinque miliardi del fondo dovranno essere impiegati per ricapitalizzare le banche e altri istituti, mentre la quota restante servirà a ridurre il rapporto tra debito e PIL e per nuovi investimenti.

Il 15 luglio il Parlamento greco approva le riforme proposte, con una spaccatura del partito Syriza. Il giorno successivo l’Eurogruppo decide a favore della concessione di un prestito-ponte di 7 miliardi di euro subito e di altri 5 ad agosto, in modo da consentire alla Grecia di restituire alla BCE il prestito da 3,5 miliardi di euro il 20 luglio. La BCE, inoltre, alza la liquidità d’emergenza per le banche greche a 900 milioni.

Il 17 luglio il Consiglio adotta una decisione per accordare assistenza finanziaria alla Grecia fino a 7,16 miliardi di euro a breve termine mediante il Meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (MESF).

Nel contempo, torna nuovamente a diffondersi l’opinione della necessità di una ristrutturazione del debito greco.

Conclusioni

La gravità della vicenda greca risiede nel fatto che essa è espressione non solo di una crisi economico-finanziaria, legata in particolare alla questione della sostenibilità del debito pubblico ellenico, ma anche della profonda crisi politica in cui versa l’Europa, che sta rivelando tutti i limiti del processo di integrazione europea.

Secondo molti osservatori, il rigore applicato nei confronti della Grecia è stato determinato dal timore che strade alternative potessero favorire in altri paesi dell’Unione, con problemi di debito pubblico, il successo di partiti populisti contrari alle politiche di austerity e spingere verso situazioni di default, creando un’ulteriore instabilità.

Peraltro, solo una minima parte dei 24 miliardi di euro ricevuti, complessivamente, dalla troika tra il 2010 e il 2012 sembrerebbe essere stata destinata allo Stato per le riforme economiche e per sostenere i settori più colpiti dalla crisi. Gran parte di tali finanziamenti, infatti, è andata alle banche da cui la Grecia aveva ottenuto prestiti prima della crisi finanziaria del 2008.

Infine, si sostiene anche che i creditori internazionali avrebbero dovuto cancellare una quota significativa del debito greco nel 2010, quando ancora si poteva evitare alla Grecia la grave recessione degli ultimi anni. In ogni caso, le misure restrittive attuate hanno avuto l’effetto di peggiorare il rapporto tra deficit e PIL.