Il nuovo programma di aiuti alla Grecia

Dopo settimane di vertici politici, incontri tecnici, l’inserimento per la prima volta in un documento europeo dell’ipotesi Grexit (di fatto il riconoscimento della “non-irreversibilità” dell’euro), l’accordo dell’Euro Summit del 12 luglio, e infine l’approvazione urgente di alcune riforme da parte del Parlamento di Atene e il via libera al negoziato da parte di altri parlamenti nazionali, venerdì 17 luglio, il Consiglio dell’Unione europea ha concesso alla Grecia, in grave crisi di liquidità, e già inadempiente verso il Fondo monetario internazionale (FMI), un prestito ponte (bridge loan) di tre mesi da 7.16 miliardi di euro tramite lo European Financial Stabilization Mechanism (EFSM). Lo stesso giorno l’Eurogruppo, nell’occasione riunito in forma di Board of Governors dello European Stability Mechanism (ESM), ha dato alle istituzioni della Troika il compito di negoziare con la Grecia un Memorandum of Understanding per un terzo pacchetto di assistenza finanziaria.

Nel complesso, il nuovo pacchetto di aiuti economici alla Grecia (il terzo, dal 2010 ad oggi) comprende: a) il prestito ponte; b) un nuovo bailout; c) un fondo per le privatizzazioni; d) fondi UE per la crescita; e) una possibile ristrutturazione del debito greco.

a) il prestito ponte

La decisione sul prestito ponte è giunta dopo un difficile negoziato tecnico e politico. Considerata l’urgenza di fornire liquidità ad Atene per far fronte alle imminenti scadenze nei debiti contratti con l’Eurosistema e il FMI, e l’impossibilità di utilizzare il meccanismo salva-Stati permanente dell’Eurozona, lo ESM, la cui attivazione richiede la sottoscrizione di un protocollo d’intesa, e quindi alcune settimane di negoziati, i paesi della zona euro sono stati costretti ad utilizzare un altro meccanismo di salvataggio, lo European Financial Stabilization Mechanism (EFSM). Quest’ultimo, tuttavia, è un meccanismo dell’UE a 28, e non proprio dell’Eurozona. Lo EFSM, infatti, è stato istituito nel maggio 2010, con regolamento UE n. 407/2010 sulla base legale dell’art. 122, par. 2, TFUE (assistenza finanziaria in caso di “circostanze eccezionali”). Dopo essere stato utilizzato nei salvataggi di Irlanda (per 22.5 miliardi di euro) e Portogallo (24.3 miliardi), nel 2012 si era convenuto che i residui 13 miliardi di euro in dotazione al fondo non sarebbero stati utilizzati a favore dell’Eurozona, considerato che quest’ultima nel frattempo si era dotata di un proprio strumento, il già citato ESM. Per tali ragioni, Gran Bretagna e Repubblica Ceca nei giorni scorsi si erano dette contrarie a permettere l’utilizzo dello EFSM a favore della Grecia senza adeguate garanzie sul rimborso del prestito. La soluzione trovata prevede quindi che il prestito trimestrale da 7.16 miliardi dello EFSM ad Atene sia garantito dai profitti ottenuti dalla BCE sui titoli di Stato greci acquistati dalla stessa Banca centrale nell’ambito del Securities Markets Programme (SMP).

Il prestito trimestrale da 7.16 miliardi ha quindi la funzione di permettere al governo greco di superare le scadenze finanziarie di luglio, e sanare gli arretrati di giugno, in attesa di concludere un Memorandum of Understanding con la Troika e ricevere un terzo bailout da parte dello ESM (e probabilmente dal FMI). Il prestito ponte è stato erogato dall’EFSM già lunedì 20 luglio, e ha permesso ad Atene di rimborsare lo stesso giorno al FMI i circa 2 miliardi di euro scaduti a giugno, e alla BCE 4.2 miliardi di euro di bond ellenici (3.5 miliardi di euro di titoli in scadenza il 20 luglio, più 700 milioni di euro di relativi interessi) acquistati dall’Eurosistema tra il 2010 e 2011 nell’ambito del SMP.

In cambio del prestito ponte, l’Euro Summit ha chiesto al governo greco di approvare urgentemente in Parlamento le seguenti misure:

entro il 15 luglio:

  • la semplificazione del regime dell’IVA e l’ampliamento della base imponibile, con il passaggio ad un sistema a tre aliquote (6%, 13%, 23%) e la fine degli sconti alle isole;
  • interventi per migliorare la sostenibilità a lungo termine del regime pensionistico, in particolare portando l’età pensionabile a 67 anni entro il 2022 (o 62 anni e 40 anni di contributi), e abolendo progressivamente i sussidi dell’EKAS per le pensioni più basse;
  • la piena indipendenza giuridica dell’istituto nazionale di statistica ELSTAT;
  • la piena attuazione delle disposizioni previste dal Fiscal Compact all’art. 3, par. 2, dello stesso trattato, rendendo operativo il Consiglio di bilancio (Fiscal Council) e i meccanismi di tagli quasi automatici della spesa in caso di deviazioni dagli obiettivi in materia di avanzo primario.

entro il 22 luglio:

  • la riforma del codice di procedura civile;
  • il recepimento della direttiva europea sulla risoluzione delle crisi bancarie (2014/59/UE) adottata nell’ambito della cosiddetta Banking Union.

I 7.16 miliardi ponte forniti dallo EFSM, tuttavia, saranno sufficienti soltanto a coprire le scadenze di luglio e gli arretrati di giugno, e non a ripagare i prestiti in scadenza ad agosto, per i quali servono altri 5 miliardi di euro. Tali risorse potrebbero provenire da un nuovo prestito ponte dello EFSM, o direttamente dallo ESM se nel frattempo fosse già stato concluso il Memorandum d’intesa tra la Troika ed Atene.

b) il nuovo bailout

L’adozione da parte del Parlamento greco delle riforme di cui al paragrafo precedente ha fatto in modo che il 17 luglio l’Eurogruppo desse mandato alla Commissione europea, di concerto con la BCE, di avviare i negoziati per un terzo bailout stimato in 82-86 miliardi di euro da concedere nell’arco di tre anni (2015-2018). Di questi, una quota tra i 10 e i 25 miliardi dovrebbe essere destinata alla ricapitalizzazione del sistema bancario ellenico.

L’Euro Summit nel comunicato del 12 luglio auspica che nel piano di salvataggio sia nuovamente coinvolto il Fondo monetario internazionale, riproponendo quindi il formato della Troika. La speranza europea è di limitare i prestiti ad Atene tramite lo European Stability Mechanism a 50 miliardi euro, mentre i restanti 32-36 miliardi verrebbero appunto dal FMI.

In cambio dell’assistenza finanziaria, alla Grecia è chiesto un ambizioso piano di riforme. Nel comunicato del 12 luglio si legge che “[a]l fine di costituire la base per una conclusione positiva del memorandum d’intesa, l’offerta greca di misure di riforma dev’essere seriamente rafforzata per tener conto della posizione economica e di bilancio del paese fortemente deterioratasi l’anno scorso. Il governo greco deve impegnarsi formalmente a rafforzare le proprie proposte in vari settori individuati dalle istituzioni, con un calendario chiaro e soddisfacente riguardante leggi e attuazione, ivi compresi parametri strutturali, tappe fondamentali e parametri quantitativi, per mostrare chiarezza sulla direzione delle politiche nel medio periodo”. In particolare, il Memorandum d’intesa dovrà necessariamente comprendere:

a) una riforma ambiziosa delle pensioni e politiche intese a compensare completamente l’impatto della sentenza della Corte costituzionale greca relativa alla riforma pensionistica del 2012;

b) una riforma ambiziosa del mercato dei prodotti con un calendario chiaro per l’attuazione di tutte le raccomandazioni del manuale di strumenti dell’OCSE, riguardanti tra l’altro l’apertura dei negozi di domenica, i periodi dei saldi, la proprietà delle farmacie, il latte e le panetterie, nonché per l’apertura delle professioni chiuse macro-critiche (ad es. trasporto a mezzo traghetto).

c) la privatizzazione del gestore della rete di trasmissione dell’energia elettrica, ADMIE;

d) un riesame rigoroso del mercato del lavoro, con la modernizzazione della contrattazione collettiva, dell’azione industriale e, in linea con la direttiva e le migliori prassi pertinenti dell’UE, dei licenziamenti collettivi secondo le scadenze e l’approccio convenuti con le istituzioni europee.

e) il rafforzamento del settore finanziario, compresa un’azione decisiva riguardo ai prestiti in sofferenza e misure atte a rafforzare la governance dell’HFSF (il Fondo ellenico di stabilità finanziaria) e delle banche, in particolare eliminando qualsiasi possibilità di interferenza politica, soprattutto nei processi di nomina.

f) una modernizzazione generale dell’amministrazione pubblica greca, mettendo in atto un programma per migliorarne l’efficienza, favorire la depoliticizzazione e ridurne i costi complessivi.

c) il fondo per le privatizzazioni

Oltre alle riforme precedentemente citate, alla Grecia si chiede di sviluppare un programma ambizioso di privatizzazioni. Gli assets pubblici di valore saranno trasferiti a un fondo indipendente che monetizzerà le attività attraverso privatizzazioni e altre operazioni. La monetizzazione delle attività sarà una fonte del piano di rimborso del nuovo prestito ESM e nel corso della durata del bailout genererà un importo complessivo pari a 50 miliardi di euro, dei quali 25 miliardi saranno usati per il rimborso del prestito ESM finalizzato alla ricapitalizzazione delle banche elleniche, 12.5 miliardi di euro per ridurre il debito pubblico, e altri 12.5 miliardi per nuovi investimenti.

Tale fondo, che dovrebbe raggruppare società pubbliche nel campo dei trasporti, delle telecomunicazioni, della finanza, dell’energia e delle utilities, sarà stabilito in Grecia (non in Lussemburgo come ipotizzato in un primo momento) e gestito dalle autorità greche sotto la supervisione delle istituzioni europee. Di concerto con le stesse istituzioni europee e sulla scorta delle migliori prassi internazionali, dovrebbe essere adottato un quadro legislativo per garantire procedure trasparenti e la determinazione di prezzi adeguati per la vendita delle attività, conformemente ai principi e alle norme dell’OCSE sulla gestione delle imprese statali.

d) fondi UE per la crescita

Per contribuire alla crescita economica e alla creazione di posti di lavoro in Grecia nei prossimi anni, l’Euro Summit del 12 luglio ha chiesto alla Commissione europea di “lavorare a stretto contatto con le autorità greche per mobilitare fino a 35 miliardi di euro (a titolo di vari programmi UE) per finanziare gli investimenti e l’attività economica, anche tra le PMI”. Due giorni dopo, il 15 luglio, la Commissione europea ha rivelato il proprio piano per aiutare la Grecia a massimizzare l’utilizzo dei fondi europei mobilitando oltre 35 miliardi di euro entro il 2020.

Con il Jobs and Growth Plan, la Commissione propone di migliorare eccezionalmente la liquidità immediata in modo che gli investimenti possano ancora essere finanziati nel periodo di programmazione 2007-2013. Questi includeranno il rilascio anticipato dell’ultimo 5% dei rimanenti pagamenti UE che normalmente sono trattenuti fino alla chiusura dei programmi e l’applicazione di un tasso di cofinanziamento del 100% per il periodo 2007-2013. Ciò si tradurrebbe in un’immediata liquidità pari a circa 500 milioni di euro ed un risparmio per il bilancio greco di circa 2 miliardi. Tali risorse saranno rese disponibili per riprendere immediatamente il finanziamento degli investimenti a sostegno della crescita e dell’occupazione. La Commissione propone anche di aumentare il tasso di prefinanziamento iniziale per la programmazione dei fondi UE 2014-2020 in Grecia di 7 punti percentuali. Questo prefinanziamento renderà disponibile un ulteriore miliardo da utilizzare nell’ambito della politica di coesione.

La Commissione mira a garantire che tutte le risorse a disposizione per il periodo di programmazione 2007-2013 siano utilizzati prima della scadenza, e intende aiutare la Grecia a soddisfare i requisiti per accedere a tutti i fondi UE disponibili per il periodo 2014-2020. I 35 miliardi che la Grecia potrebbe ricevere dal periodo di programmazione 2014-2020 deriverebbero da 20 miliardi di Fondi europei strutturali e di investimento, nonché da 15 miliardi dai Fondi agricoli. Essi potranno fluire in investimenti pubblici e infrastrutture, programmi di lotta alla disoccupazione e alla povertà, promozione di istruzione e ricerca. Nel complesso, i programmi di cofinanziamento dell’UE rappresentano già oggi la principale fonte di investimenti pubblici in Grecia. Ad esempio, la metropolitana di Atene, l’Ospedale generale di Katerini, il museo dell’Acropoli e il sistema di teleriscaldamento di Kozani sono stati finanziati in gran parte dal bilancio dell’UE.

e) la possibile ristrutturazione del debito greco

Nel comunicato dell’Euro Summit del 12 luglio non si parla esplicitamente della possibilità di un taglio del debito di Atene. I leader europei hanno ricordato come “gli Stati membri della zona euro hanno adottato, negli ultimi anni, una serie notevole di misure a sostegno della sostenibilità del debito greco, che hanno alleviato il percorso di servizio del debito della Grecia e ridotto notevolmente i costi”. Fatta questa premessa, “l’Eurogruppo è pronto a prendere in esame, se necessario, possibili misure aggiuntive (eventuali periodi più lunghi di tolleranza e di pagamento) onde assicurare che il fabbisogno finanziario lordo rimanga a un livello sostenibile”. I leader europei aprono quindi ad una discussione dei termini sul debito greco esistente, seppure ancora in termini vaghi. Tuttavia, è il Fondo monetario internazionale a fare della ristrutturazione del debito greco una condizione fondamentale affinché questi partecipi al terzo bailout di Atene. Poche ore prima del referendum greco del 5 luglio, il FMI ha diffuso un documento in cui dimostrava la necessità di un taglio sostanziale del debito per rendere lo stesso sostenibile. Una mossa molto criticata dall’esecutivo tedesco, perché avvalorava la tesi con cui il governo greco aveva fatto saltare il negoziato con i creditori. Di nuovo, il 14 luglio, alla vigilia del voto del Parlamento ellenico sul piano di riforme richiesto dall’Euro Summit, il FMI ha colto l’occasione per diffondere un secondo “documento riservato” con cui sostanzialmente si riconosce come la cura proposta dall’Euro Summit non possa funzionare, e come dunque la Grecia abbia ragione nel pretendere un taglio del debito per sostenere le riforme richieste.

Per il FMI la Grecia non è in grado di sopportare il peso di un debito pubblico ormai insostenibile e in aumento, senza un taglio consistente dello stesso. Secondo gli esperti dell’organizzazione internazionale con sede a Washington, l’indebitamento dello Stato ellenico, oggi vicino al 180% del PIL, salirà da qui al 2018 al 200% del PIL. Per il FMI il debito pubblico greco può essere reso sostenibile soltanto con un taglio consistente del suo valore nominale, o in alternativa concedendo ad Atene un periodo di grazia di 30 anni sui pagamenti (attualmente è previsto un periodo di 10 anni) e una radicale estensione del periodo di rimborso dei prestiti. È questa una posizione alla quale ha recentemente aperto anche il presidente della BCE Mario Draghi.

La questione del debito non è una divergenza puramente accademica fra il FMI e l’Eurogruppo: in base alle proprie regole il FMI non può intervenire ulteriormente senza che il debito di Atene sia sostenibile e senza che vi sia la copertura finanziaria del fabbisogno di finanziamento del paese per tutta la durata del programma di prestito. Secondo il FMI senza l’alleggerimento del debito, questa condizione non è verificata. Ciò evidentemente priverebbe il terzo salvataggio della Grecia di una fonte importante degli 82-86 miliardi di euro previsti e anche dell’avallo della credibilità del FMI nella valutazione del programma di assistenza, ritenuto fondamentale dalla Germania. Berlino, tuttavia, tramite il suo ministro delle finanze Wolfgang Schäuble continua a ritenere non fattibile un haircut del valore nominale del debito greco, in quanto si porrebbe in contrasto con la clausola di no-bailout all’art. 125 TFUE. In realtà, tale interpretazione “restrittiva” dei trattati non è unanimemente condivisa dai giuristi europei; ci troviamo in sostanza in un’area grigia, dove i trattati europei a proposito sono piuttosto vaghi ed è molto difficile dire cosa potrebbe essere ritenuto accettabile davanti alle Corti. In ogni caso, anche escludendo un taglio del valore nominale del debito, resta comunque possibile la seconda via proposta dal FMI, ossia la concessione alla Grecia di un lungo periodo di grazia dal rimborso dei prestiti, oltre alla riduzione degli interessi ai minimi; sul piano economico tale intervento si tradurrebbe in un effetto analogo ad un taglio nominale del debito, con il vantaggio di sollevare minori questioni sul piano legale.