Con il Consiglio giustizia e affari interni del 14 settembre scorso l’Europa cede il passo all’emergenzialità e mette in discussione alcuni dei suoi fondamenti giuridici

Questi ultimi giorni sono stati molto significativi per comprendere la reazione dell’Unione europea di fronte alla crisi dei migranti. Le conclusioni del Consiglio giustizia e affari interni del 14 settembre, seguite alla proposta di decisione della Commissione e alla nota della Presidenza del Consiglio il 9 e l’11 settembre, aggiungono consistenza a quelle che fino a dieci giorni fa erano solo voci. Ma dall’altro lato continuano a dimostrare la titubanza delle istituzioni europee nel prendere delle decisioni drastiche, che possano cambiare effettivamente il corso di questa crisi. Una crisi che è un preludio di un cambiamento sociale e politico strutturale in Europa, ormai è chiaro a molti, ma che viene trattata come una continua emergenza.

Le conclusioni del Consiglio giustizia e affari interni riprendono i punti già esposti dalla citata nota della Presidenza del Consiglio dell’11 settembre. Innanzitutto l’attenzione viene prevedibilmente puntata sull’esternalizzazione dell’asilo. Nonostante il primo input sembri procedere verso una politica di accoglienza organizzata (“Member States and the Commission have agreed to further develop resettlement possibilities”), nelle righe successive del primo punto si fa riferimento agli sforzi che l’UE dovrà mettere in campo per contribuire a finanziare i campi profughi alle porte dell’Europa e nei paesi terzi sicuri. Infatti: “support given by the European Union’s budget and by Member States will be increased in order to help the UNHCR to respond to the needs of refugees in camps established close to their places of origin, in particular, at the present moment, in Iraq, Jordan, Lebanon and Turkey”. Il Consiglio ha inoltre concordato di incrementare il cosiddetto “Fondo Madad” ovvero il fondo fiduciario regionale europeo per la crisi siriana. Nei punti successivi del documento il concetto si fa ancora più chiaro: il Consiglio ritiene necessari sforzi maggiori nelle operazioni di controllo delle frontiere. Si fa infatti riferimento all’ulteriore rafforzamento di Frontex, l’Agenzia europea per il controllo delle frontiere esterne, nelle sue operazioni nel Mediterraneo: Triton nel Mediterraneo centrale e Poseidon in quello orientale. Inoltre, il Consiglio ha auspicato lo sblocco della seconda fase dell’operazione EunavforMed, che nella sua fase operativa dovrebbe essere in grado di procedere all’affondamento e alla distruzione delle imbarcazioni utilizzate dai trafficanti nel Mediterraneo, intervenendo fin dentro i porti libici. L’operazione è giudicata controversa dalle organizzazioni umanitarie, e finora si era limitata al primo stadio ovvero lo scambio di informazioni sui movimenti dei trafficanti nei paesi di partenza.

La parte più rilevante del documento però è quella centrale, dove si introducono due decisioni importanti che hanno avuto il maggiore risalto mediatico e per questo una lettura a tratti superficiale.

In primo luogo, viene formalmente adottata la decisione che prevede il ricollocamento in due anni di 40mila richiedenti asilo da Italia e Grecia verso gli Stati Membri che hanno dato la propria disponibilità. La decisione si inserisce nell’ambito della politica comune in materia di asilo, e nello specifico l’art. 78, par. 3, TFUE. Questo costituisce la base giuridica per affrontare situazioni di emergenza, in quanto abilita il Consiglio, su proposta della Commissione europea e previa consultazione del Parlamento europeo, ad adottare misure temporanee a beneficio dello Stato o degli Stati membri che debbano affrontare una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi. L’adozione formale di questa misura specifica ha seguito un iter lungo e difficile. Il Parlamento infatti auspicava il ricorso da parte del Consiglio al citato art. 78, par. 3, TFUE già nella risoluzione comune del 29 aprile scorso. Il 28 maggio la Commissione avanzava una proposta di decisione che stabiliva un meccanismo di ricollocamento dei profughi da Italia e Grecia ricorrendo alla stessa base giuridica. Su questa base, il 20 luglio 2015 il Consiglio ha raggiunto un orientamento generale su un progetto di decisione che istituisce il meccanismo di ricollocazione temporanea ed eccezionale dall’Italia e dalla Grecia di persone in evidente bisogno di protezione internazionale. Lo stesso giorno, rispecchiando le situazioni specifiche degli Stati membri, è stata adottata per consenso una risoluzione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, sulla ricollocazione dalla Grecia e dall’Italia di 40mila persone in evidente bisogno di protezione internazionale. È stato stabilito in questa sede che su un periodo di due anni, 24mila persone saranno ricollocate dall’Italia e 16mila dalla Grecia. Il 9 settembre il Parlamento pubblica la risoluzione con cui appoggia la proposta di decisione avanzata dalla Commissione il 28 maggio. È interessante notare come in questa risoluzione (emendamento 47) il Parlamento si fosse spinto oltre, proponendo 110mila profughi da ricollocare al posto dei 20mila, 70mila dalla Grecia e 40mila dall’Italia. Proposta poi respinta dal Consiglio. Come detto dai vari mezzi di informazione, la maggioranza di questi 40mila proverrà da Eritrea e Siria. Ma piuttosto che essere basata su criteri di nazionalità come molti hanno affermato, la decisione si fonda sui numeri. Si è stabilito infatti che in primo luogo verranno ricollocate “nazionalità” con un tasso di accoglimento delle domande di asilo superiore al 75%. Ed essendo siriani ad eritrei quelli con la più alta percentuale di esito positivo delle domande di asilo (oltre ad essere i più numerosi) questi saranno ricollocati per primi.

Inoltre, tra i risultati del Consiglio del 14 settembre, “the Council has agreed in principle to relocate an additional 120000 persons in need of international protection from any Member States exposed to massive migratory flows”. Il Consiglio ha cioè espresso una prima posizione favorevole alla proposta della Commissione sulla ricollocazione di altri 120mila richiedenti asilo. Il 16 settembre ha dato il suo ok anche il Parlamento con 370 voti favorevoli, 134 contrari e 52 astenuti. Si ritiene quindi che una decisione definitiva del Consiglio su questo punto non debba tardare. I nodi da sciogliere sono però importanti: stabilire se le quote dei richiedenti da accogliere debbano essere volontarie o obbligatorie, e individuare in via definitiva i paesi che acconsentano al ricollocamento nel loro territorio. In questo caso oltre a Italia e Grecia beneficerebbe dei trasferimenti anche l’Ungheria, che era rimasta fuori dai primi 40mila ricollocamenti nonostante la Commissione ne avesse fatto espressamente menzione nella sua proposta di decisione del 9 settembre. Ovviamente anche questa operazione rientrerebbe nel campo delle misure straordinarie previste dall’art. 78, par. 3, TFUE.

Il secondo punto più importante della decisione del Consiglio giustizia e affari interni è rappresentato dalle modalità di identificazione rapida ed efficace dei migranti nei paesi di primo approdo. Il Consiglio ha dato il via libera alla attivazione dei cosiddetti hotspots, ovvero dei centri situati nei paesi di primo approdo (tra cui l’Italia) in cui i migranti possono ricevere una accoglienza di base e in cui verranno svolte le procedure di identificazione dei migranti attraverso i documenti e il rilascio delle impronte digitali da inserire nel sistema EURODAC. Nel caso di soggetti che non rientrino nei casi di protezione previsti dalla Convenzione di Ginevra e dalle norme europee, gli hotspots funzioneranno da centri di espulsione e di rimpatri forzati. Sono stati previsti casi di misure detentive non solo in caso di rifiuto del soggetto al rilascio delle impronte digitali, ma anche nei casi in cui il rimpatrio non è possibile a causa dell’inapplicabilità delle misure previste dalla direttiva rimpatri (2008/115). Le modalità di trattenimento negli hotspots sono comunque disciplinate dell’art. 15 della suddetta direttiva, che stabilisce la possibilità del trattenuto di fare ricorso e l’obbligo di trattenere il soggetto solo il tempo necessario per espletare le procedure di rimpatrio.

Il quadro delineato dai risultati delle numerose riunioni operative dei consigli, straordinari e non, è piuttosto preoccupante. Dopo l’ultimo Consiglio citato, che sarà seguito a breve da molti altri, le istituzioni europee sembrano continuare a perseguire obiettivi di breve termine. Dopo mesi di dibattito si è riusciti ad attivare il ricollocamento di 40mila persone in due anni, che rispetto ai quasi 100mila che Italia e Grecia hanno ricevuto in un anno davvero non faranno la differenza. Come non la faranno neanche quei 120mila che (forse) si riuscirà a ricollocare. A causa di questi eventi migratori dalle dimensioni abnormi, che fanno pensare a un cambiamento radicale della società piuttosto che ad un’emergenza provvisoria, i capisaldi non solo morali ma anche giuridici dell’Europa unita cominciano a vacillare.

Come scritto, l’art. 78 TFUE viene utilizzato per giustificare le misure di ricollocamento, ma se ne sta forzando l’interpretazione per giustificare una mancanza di visione strutturale del fenomeno. Innanzitutto il par. 3 del suddetto articolo ribadisce la sua natura di provvisorietà: in questo caso però la Commissione, nel considerando n. 20 della citata proposta al Consiglio del 9 settembre, estende la provvisorietà ad almeno 24 mesi. Una forzatura che vorrebbe supplire alla mancanza di una politica che sappia gestire il fenomeno nel lungo periodo. Ma ci si dimentica che l’art. 78 TFUE, ai paragrafi 1 e 2, stabilisce anche la creazione di un sistema di asilo comune e più in generale di una politica di asilo comune. Ma in questi mesi la mancanza di una visione unitaria si fa sempre più visibile e dannosa. Non solo la politica di asilo comune non è mai stata così lontana, ma lo stesso Consiglio GAI del 14 settembre prende atto dell’opportunità di una revisione del regolamento Dublino III (“Whereas the Dublin Regulation will remain in force, the Council has noted that the Commission will come forward with an evaluation and a possible proposal for the revision of this Regulation”). Un regolamento che, ora anche agli occhi delle istituzioni europee, appare ormai inadeguato ai nuovi scenari delineatisi negli ultimi due anni. Gli accordi di Schengen sembrano vacillare anch’essi, dopo che la Germania, la Danimarca e successivamente altri Stati dell’Est europeo hanno deciso di reintrodurre i controlli alle frontiere. Queste misure sono di certo provvisorie, ma come detto riguardo alla Commissione e alla sua applicazione dell’art. 78 TFUE, il carattere provvisorio può avere un’interpretazione molto soggettiva.

La mancanza di lungimiranza e di unità d intenti rende poi lente e poco efficaci le misure prese dagli organi decisionali europei: inizialmente gli aiuti per alleviare la pressione migratoria sono stati concessi a Italia e Grecia, subito dopo però anche l’Ungheria si è dovuta scontrare con una pressione migratoria ancora maggiore, dovuta al boom dei transiti nella rotta dei Balcani occidentali. E mentre in questi giorni si discute degli aiuti all’Ungheria, la pressione migratoria si sposta velocemente verso la Croazia, che con la chiusura della frontiera serbo-ungherese diventerà presto la prossima frontiera della “Fortezza Europa”. Le dinamiche di flussi migratori straordinari ed epocali come quelle a cui stiamo assistendo sono necessariamente più rapide, ma l’Europa si sta dimostrando incapace di affrontarle, mettendo davanti l’emergenza alla politica strutturata e il controllo militare all’accoglienza regolata (soldati e muri alle frontiere ungheresi e bulgare). Mettendo a rischio non solo la sua immagine nel mondo, ma anche la sua stessa identità.