La Risoluzione 2240 del Consiglio di Sicurezza e l’impatto su EUNAVFOR MED

Nella riunione tenuta lo scorso 9 ottobre il Consiglio di sicurezza delle Nazioni unite ha adottato con 14 voti favorevoli, nessun voto contrario e la sola astensione del Venezuela, la risoluzione n. 2240/2015, volta a contrastare e reprimere le attività di contrabbando di migranti e traffico di esseri umani nelle acque internazionali a largo delle coste libiche.

Nella prima parte della risoluzione, adottata sulla base del capitolo VII della Carta, il Consiglio ribadisce il proprio impegno in favore della sovranità, l’indipendenza e l’integrità territoriale della Libia, esprimendo preoccupazione per il ripetersi, nei mesi di passati, di tragici eventi nel Mediterraneo dovuti, tra l’altro, alla proliferazione delle attività di traffico di esseri umani e contrabbando di migranti, specialmente a largo delle coste libiche, ed evidenziando come tali attività contribuiscano anche a destabilizzare la situazione interna, alimentando le reti criminali e terroristiche operanti nel paese. Nei “considerando”, il Consiglio fa poi riferimento alla necessità di garantire il rispetto dei più importanti strumenti giuridici rilevanti in materia, quali la convenzione delle Nazioni unite sul diritto del mare del 1982, che codifica il diritto internazionale generale; la convenzione della Nazioni unite contro il crimine organizzato transnazionale ed i relativi protocolli contro il contrabbando di migranti via terra, mare ed aria nonché per la prevenzione, repressione e punizione del traffico di esseri umani, in particolare di donne e bambini.

Affermando con forza la necessità di porre fine alla recente proliferazione delle attività di contrabbando di migranti e traffico di esseri umani a largo delle coste libiche ed alla situazione di pericolo per molte vite umane che queste comportano, il Consiglio fa appello agli Stati membri dell’ONU affinché, agendo individualmente o attraverso organizzazioni internazionali delle quali siano parti, provvedano alla visita, nelle acque internazionali a largo delle coste libiche, di “any unflagged vessels that they have reasonable grounds to believe have been, are being, or imminently will be used by organized criminal enterprises for migrant smuggling or human trafficking from Libya, including inflatable boats, rafts and dinghies”, nel rispetto delle norme di diritto internazionale rilevanti quali, nello specifico, l’art. 11, primo comma, lett. d), della convenzione di Montego Bay del 1982, nonché alla visita, con il consenso dello Stato della bandiera, di “vessels that they have reasonable grounds to believe have been, are being, or imminently will be used by organized criminal enterprises for migrant smuggling or human trafficking from Libya (paragrafi 5 e 6 della risoluzione).

Disposizioni significative sono poi contenute nei paragrafi 7 e 8 del testo, in cui il Consiglio “decide”:

  • al fine di salvare le vite dei migranti o delle vittime del traffico di esseri umani, di autorizzare gli Stati membri, che agiscano individualmente o nel quadro di organizzazioni regionali impegnate nella lotta a tali traffici, per un periodo di un anno a decorrere dalla data di approvazione della risoluzione, alla visita e all’ispezione, in acque internazionali a largo delle coste della Libia, di imbarcazioni nei confronti delle quali vi sia un ragionevole sospetto che siano utilizzate per il trasporto illegale di migranti o per il traffico di esseri umani dalle coste libiche. Tali azioni possono essere intraprese anche senza il consenso dello Stato di bandiera, in deroga alle norme della convenzione ONU sul diritto del mare, per quanto sia posta come condizione preliminare che tali Stati od organizzazioni internazionali tentino in buona fede di ottenere il consenso dello Stato di bandiera dell’imbarcazione in oggetto prima di ricorrere a tale potere (par. 7);
  • di autorizzare per un periodo di un anno a decorrere dalla data di entrata in vigore della risoluzione gli Stati membri, che agiscano individualmente o nel quadro di organizzazioni regionali, a sequestrare le imbarcazioni nei confronti delle quali sia stato esercitato il potere di visita conferito dal par. 7 e rispetto alle quali sia confermato il sospetto di utilizzo per attività di contrabbando di migranti o traffico di esseri umani dalla Libia (par. 8).

Il par. 9 invita poi gli Stati della bandiera interessati dalle attività in oggetto a cooperare, rispondendo tempestivamente alle richieste ricevute, con gli Stati membri che esercitino i poteri conferiti dai paragrafi 7 e 8, i quali hanno l’obbligo, dal canto loro, di tenere informati tali Stati circa le misure prese nei confronti delle loro imbarcazioni.

La previsione di questi poteri di visita e sequestro “accresciuti” merita di essere analizzata sotto due diversi profili. In primo luogo, per quanto essi rappresentino un’eccezione, seppur per un periodo di tempo definito ed entro certi limiti, alle norme della convenzione di Montego Bay relative alla giurisdizione esclusiva dello Stato della bandiera sulle navi in acque internazionali, il risvolto pratico di tale previsione appare certamente per certi versi trascurabile: è molto più verosimile, infatti, che imbarcazioni utilizzate per svolgere contrabbando di migranti e traffico di esseri umani siano piuttosto gli “unflagged vessels” di cui ai paragrafi 5-6, che non navi battenti una qualche bandiera.

In secondo luogo, può essere interessante confrontare le disposizioni relative ai poteri di visita e sequestro contenute nei paragrafi 7 e 8 con quelle relative ai diritti di visita e sequestro delle navi pirata in acque internazionali, indicate rispettivamente dagli articoli 105 e 110, primo comma, lett. a), della Cconvenzione ONU sul diritto del mare: infatti, i poteri di sequestro conferiti dalla risoluzione 2240, se da un lato non arrivano ad equiparare le imbarcazioni utilizzate per il traffico di migranti ad imbarcazioni pirata, dall’altro prevedono certamente per la visita ed il sequestro una disciplina simile a quella contenuta nelle norme per il contrasto alla pirateria della convenzione di Montego Bay. L’art. 105 della convenzione sul diritto del mare stabilisce infatti che “[i]n alto mare o in qualunque altro luogo fuori dalla giurisdizione di qualunque Stato, ogni Stato può sequestrare una nave o aeromobile pirata o una nave o aeromobile catturati con atti di pirateria tenuto sotto il controllo dei pirati”; e l’art. 110, primo comma, lett. b), che “[..] una nave da guerra che incrocia una nave straniera nell’alto mare non avente diritto alla completa immunità secondo il disposto degli artt. 95 e 96 non può legittimamente visitarla, a meno che non vi siano fondati motivi per sospettare che: a) la nave sia impegnata in atti di pirateria”. Insomma, la risoluzione non arriva ad equiparare i contrabbandieri di migranti ed i trafficanti di esseri umani ai pirati “nemici del genere umano”, non prevedendo, ad esempio, un diritto di visita per così dire “assoluto”, ma certamente può essere vista come un passo in questa direzione, prevedendo misure sostanziali per il contrasto a questo genere di crimini in alto mare.

Proseguendo nell’esame del testo della risoluzione, il par. 10 autorizza gli Stati membri, agenti individualmente o nell’ambito di organizzazioni regionali, ad usare tutte le misure necessarie (e quindi, teoricamente, anche misure implicanti l’uso della forza), proporzionate alle specifiche circostanze, per contrastare trafficanti di migranti ed esseri umani nel quadro dello svolgimento delle attività di visita e cattura indicate nei paragrafi 7 e 8, nel rispetto del diritto internazionale dei diritti umani ove applicabile; il paragrafo precisa che l’autorizzazione non si applica nei confronti delle navi beneficiarie di immunità ai sensi del diritto internazionale (quindi, le navi da guerra e le navi in servizio governativo non commerciale in alto mare, ai sensi degli articoli 95 e 96 della convenzione di Montego Bay). Il paragrafo 10 invita poi gli Stati membri e le organizzazioni regionali che svolgano attività contemplate dai paragrafi 7 ed 8 nonché dallo stesso par. 10 a garantire quale priorità la sicurezza delle persone a bordo, nonché ad evitare di causare danno all’ambiente marino ed alla sicurezza della navigazione.

Per quanto il disposto di questo paragrafo contenga tutti i crismi tipici di un’autorizzazione all’uso della forza da parte del Consiglio di sicurezza, quali la base giuridica del capitolo VII della Carta, l’espressione “decides” e la formula “all necessary means”, un confronto con la risoluzione 1816 del 2008 per la lotta alla pirateria nelle acque somale mette in luce il carattere più limitato, in termini di azioni consentite, della risoluzione 2240 qui commentata: infatti, laddove la risoluzione 1816, al par. 7, permette agli Stati di “[e]nter the territorial waters of Somalia for the purpose of repressing acts of piracy and armed robbery at sea” e di “[u]se, within the territorial waters of Somalia, in a manner consistent with action permitted on the high seas with respect to piracy under relevant international law, all necessary means to repress acts of piracy and armed robbery” lasciando ben pochi dubbi interpretativi sulla possibilità di ricorrere alla forza armata; la risoluzione 2240 parla “solo” di “all measures commensurate to the specific circumstances in confronting migrant smugglers or human traffickers in carrying out activities under paragraphs 7 and 8, in full compliance with international human rights law, as applicable”, ricordando anche la necessità di salvaguardare la vita dei migranti e la sicurezza della navigazione, nonché restringendo, al par. 11, la possibilità ad utilizzare queste misure solo nelle acque internazionali a largo della Libia (non nelle acque territoriali libiche) ed i poteri di cui ai paragrafi 7 e 8 solo nei confronti delle imbarcazioni che pratichino i traffici in oggetto a partire dalle coste libiche. Insomma, per quanto un qualche tipo di autorizzazione all’uso della forza pare emergere dal testo della risoluzione, essa appare alquanto limitato ratione materiae e ratione loci, facendo pensare più ad un’azione di polizia internazionale che non ad una vera e propria autorizzazione all’uso della forza armata.

Non è un caso, in questo senso, che Russia e Cina, pur votando a favore della risoluzione, si siano affrettate a sottolineare la necessità che essa non possa e non debba essere interpretata “estensivamente”.

Il par. 11 limita ulteriormente l’applicazione delle disposizioni, chiarendo ulteriormente che l’autorizzazione all’esercizio dei poteri ex paragrafi 7-8 si applica soltanto a situazioni di contrabbando di migranti o traffico di esseri umani in alto mare a largo delle coste libiche e “shall not affect the rights or obligations or responsibilities of Member States under international law, tra cui qualsiasi diritto od obbligo derivante dalla convenzione di Montego Bay del 1982, nonché il principio della giurisdizione esclusiva dello Stato della bandiera sulle proprie navi in acque internazionali in tutte le altre situazioni non contemplate dal testo della risoluzione. Il paragrafo in oggetto chiarisce altresì come l’autorizzazione contenuta nel par. 10 si applichi solo nei confronti di contrabbandieri di migranti e trafficanti di esseri umani a largo delle coste della Libia.

Infine, vale la pena menzionare i paragrafi 15 e 16, che invitano gli Stati competenti sulla base del proprio diritto interno e del diritto internazionale ad indagare e perseguire le persone responsabili per atti di contrabbando di migranti e traffico di esseri umani in mare, coerentemente con gli obblighi per essi derivanti dal diritto internazionale, incluse, ove applicabili, le norme internazionali a tutela dei diritti umani e dei rifugiati. In questa prospettiva, il Consiglio (par. 16) invita gli Stati membri a ratificare e divenire parte, o laddove già lo siano di dare attuazione al protocollo contro il traffico di migranti via terra, mare ed aria, alla convenzione ONU contro il crimine organizzato transnazionale; nonché al protocollo per la prevenzione, la repressione e la punizione dei traffici di persone, in particolare donne e bambini.

La risoluzione n. 2240/2015 è stata adottata, come detto, con 14 voti favorevoli e soltanto una astensione, quella del Venezuela. Hanno quindi espresso il proprio consenso all’azione anche i due membri permanenti del Consiglio più refrattari, nel corso degli ultimi anni, ad autorizzare l’uso della forza: la Repubblica popolare cinese e la Federazione russa. Il rappresentante russo, subito dopo il voto, ha spiegato la posizione assunta dal suo paese facendo riferimento alla consapevolezza della necessità che vengano adottate misure atte a salvare vite umane nel Mediterraneo. Tuttavia, ha anche sottolineato come la soluzione della crisi sarà improbabile senza un’azione di contrasto alle cause strutturali delle migrazioni, attraverso la collaborazione con i paesi di origine e di transito dei flussi, nonché con tutti i partner internazionali al fine di creare meccanismi di risposta efficaci. Il delegato russo ha infine richiesto ai paesi che si faranno carico dell’attuazione della risoluzione (verosimilmente, i membri dell’UE) di garantire la sicurezza dei migranti ed operare nel rispetto del diritto internazionale, ed in particolare della convenzione sul diritto del mare del 1982, dal momento che “[a]ny expansive interpretation of the text was unacceptable, as it already provided for clear requirements.  Measures sanctioned by the text should be in line with specific situations, and only as part of addressing those entities involved in illegal smuggling and human trafficking”. Tali dichiarazioni, piuttosto scettiche, sono coerenti con le posizioni assunte dalla Russia negli ultimi anni (dall’intervento NATO in Libia nel 2011 in poi), generalmente contrarie ad autorizzare l’adozione di risoluzioni ex capitolo VII e la delega all’uso della forza per conto del Consiglio di sicurezza a beneficio degli Stati occidental1.

Sulla stessa linea di Mosca, anche in questo frangente, il governo di Pechino, che ha accolto positivamente la risoluzione nella speranza che essa possa contribuire ad una soluzione appropriata della situazione nel Mediterraneo; esprimendo comunque, attraverso il suo delegato, la speranza che “States would implement the text in a comprehensive and accurate manner, respecting the independence, sovereignty and territorial integrity of the countries concerned, and prioritizing the safeguarding of life”.

Un importante risvolto pratico dell’adozione della risoluzione 2240/2015 da parte del Consiglio di sicurezza è una maggiore legittimazione, anche a livello ONU, dell’azione della missione navale dell’Unione europea EUNAVFOR MED, il cui passaggio alla “fase 2” del mandato è stato avallato dal Consiglio affari generali tenutosi lo scorso 14 settembre (v. il post su questo blog). Tale missione, adottata nel quadro della Politica di sicurezza e difesa comune (PSDC) e lanciata lo scorso 18 maggio a seguito della approvazione della decisione 2015/778 on a European Union military operation in the Southern Central Mediterranean, ha come obiettivo primario quello di contribuire allo smantellamento della rete di trafficanti di esseri umani nel Mediterraneo.

Il mandato della missione, sulla base della citata decisione 2015/778, è suddiviso in tre fasi. Una prima fase, iniziata la primavera scorsa, prevede l’intervento coordinato di unità navali tedesche, britanniche e italiane per il rilevamento ed il monitoraggio delle reti di trafficanti attraverso la raccolta di informazioni ed il pattugliamento delle acque internazionali.

Nella seconda fase, che si svolge anch’essa in acque internazionali, le navi degli Stati membri partecipanti possono procedere a “fermi, ispezioni, sequestri e dirottamenti in alto mare di imbarcazioni sospettate di essere usate per il traffico e la tratta di esseri umani, alle condizioni previste dal diritto internazionale applicabile, in particolare dalla Convenzione ONU sul diritto del mare e del relativo protocollo per combattere il traffico di migranti”. Tuttavia, il mandato al capoverso ii) del punto 2, sempre nell’ambito della seconda fase, stabilisce che “le stesse funzioni potranno essere svolte anche all’interno delle acque territoriali degli Stati costieri dell’area, conformemente alle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite applicabili o al consenso dello Stato interessato, ed alle condizioni previste da detta risoluzione o detto consenso”.

In questo senso, si può notare come la risoluzione 2240 si collochi “a metà” tra il primo ed il secondo momento della seconda fase del mandato di EUNAVFOR MED: da una parte, non è la sua approvazione a rendere possibile il passaggio dalla prima alla seconda fase (che infatti, è avvenuta circa un mese prima dell’approvazione stessa) e che prevede azioni contemplate dalla convenzione di Montego Bay e dal citato protocollo; dall’altra, la risoluzione in oggetto amplia, attraverso le previsioni dei paragrafi 7, 8 e 10, il raggio delle azioni e delle misure utilizzabili dalle navi degli Stati membri impegnate nella lotta al traffico di migranti ed esseri umani, includendovi il possibile ricorso all’uso della forza armata nonché la possibilità (in via eccezionale, e per un periodo di un anno) di visitare e catturare imbarcazioni sospettate di essere utilizzate per tali traffici anche in assenza del consenso dello Stato della bandiera. D’altro canto, la risoluzione non contempla l’ipotesi di allargamento del teatro operativo alle acque territoriali libiche, non consentendo pertanto di intraprendere quelle azioni previste dal mandato nel capoverso ii) relativo alla fase 2 della missione, per il quale, peraltro, sarebbe necessario anche il consenso dei governi interessati.

Giova infine ricordare come il mandato di EUNAVFOR MED preveda anche una terza fase, all’interno della quale “conformemente alle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite applicabili o al consenso dello Stato costiero interessato”, sarà possibile adottare “tutte le misure necessarie nei confronti di un’imbarcazione e relativi mezzi che siano sospettati di essere usati per il traffico e la tratta di esseri umani, nel territorio di tale Stato, anche mettendoli fuori uso o rendendoli inutilizzabili, alle condizioni previste da detta risoluzione o detto consenso”. Tali circostanze, in cui sarebbe di fatto previsto l’uso della forza, appaiono al momento ancora lontane dal concretizzarsi, dal momento che le trattative per la formazione di quel governo libico di unità nazionale che dovrebbe fornire il consenso di cui il mandato parla sono ancora in corso, mentre un atto “unilaterale” in tal senso del governo di Tobruk, internazionalmente riconosciuto, sarebbe chiaramente poco opportuno per il futuro delle trattative stesse.

In questo contesto, il delegato libico (rappresentante del governo di Tobruk) ha espresso, a margine dell’approvazione della risoluzione, la propria fiducia nel processo negoziale, che dovrebbe portare alla formazione di quel governo di unità nazionale capace di ripristinare il controllo statale sulla capitale, Tripoli, i cui porti sono al momento ancora in mano alle milizie, riducendo il flusso di migranti illegali nel Mediterraneo.

In definitiva, la risoluzione 2240 ha nell’UE e nella sua missione, EUNAVFOR MED, i principali “beneficiari”: essa amplia, rispetto a quanto contenuto nel mandato, la gamma di azioni esperibili dalla missione, prevedendo eccezioni alle norme della convenzione di Montego Bay in materia di diritto di visita e consenso dello Stato della bandiera così come la possibilità di ricorrere all’uso della forza. Tuttavia, la risoluzione lascia immutato il perimetro operativo di EUNAVFOR MED, che ad oggi è limitato alle acque internazionali, in attesa che il consenso ad includere le acque territoriali libiche nel teatro di azione sia concesso da quel governo libico di unità nazionale alla cui formazione mirano i negoziati in corso.