Il d.lgs. 142 del 18 agosto recepisce le nuove direttive accoglienza e procedure facendo alcuni passi avanti ma tralasciando la pericolosa questione degli hotspots

Con il decreto legislativo n. 142 del 18 agosto, entrato in vigore il 30 settembre, l’Italia ha ufficialmente integrato nel suo ordinamento la direttiva 2013/33/UE sulle norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, e la direttiva 2013/32/UE recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale. Entrambe le direttive rappresentano una “rifusione” (una sorta di aggiornamento) di direttive precedenti, rispettivamente la 2003/9/CE e la 2005/85/CE.

In questo modo l’Italia ha completato il recepimento delle principali norme di revisione del Sistema europeo comune di asilo.

Com’è noto, però, ogni ordinamento può recepire in modo diverso le direttive europee, e in questo caso si tratta di una materia molto significativa. Recepire due delle quattro direttive fondamentali in materia di asilo europeo (le altre due sono la “qualifiche” e la “rimpatri”, recepite rispettivamente con il d.lgs. 21 febbraio 2014 e con la legge 129/2011) significa modificare il sistema di accoglienza italiano. Proprio per questo l’iter legislativo di armonizzazione tra il sistema italiano e quello europeo è particolarmente lungo: il legislatore ha infatti precisato che saranno necessarie delle integrazioni al suddetto decreto, le cosiddette norme secondarie di attuazione, da approvare entro il 30 marzo 2016. Tra queste norme dovranno essere emanati il regolamento d’attuazione e i decreti del ministero dell’interno. Questi dovranno tra le altre cose: istituire i centri governativi di prima accoglienza, disciplinare le modalità di presentazione da parte degli enti locali delle domande di contributo per la realizzazione dei progetti di accoglienza nell’ambito del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) e disciplinare le modalità di accoglienza, gli standard strutturali, in coerenza con la normativa regionale, e i servizi da erogare nei centri governativi di accoglienza specializzati per l’accoglienza dei minori non accompagnati.

Da questo si evince che la strada da fare per definire il sistema di accoglienza in Italia è ancora lunga, ma di sicuro il d.lgs. 142 rappresenta uno stimolo necessario alla realizzazione di importanti riforme del sistema di accoglienza.

La direttiva accoglienza

Il decreto si sviluppa in trenta articoli divisi in due capi, il primo attiene alle modificazioni apportate dalla direttiva accoglienza, il secondo a quelle apportate dalla direttiva procedure.

Andando ad esaminare nel dettaglio i punti più interessanti del decreto, vediamo che le maggiori modifiche sono state apportate dalla direttiva accoglienza. All’art. 1, secondo comma, si nota già la prima importante novità: “[l]e misure di accoglienza di cui al presente decreto si applicano dal momento della manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale”. La modifica è sostanziale se si considera che in precedenza un richiedente era considerato beneficiario delle misure di accoglienza solo dal momento della verbalizzazione della richiesta di protezione. E la fattispecie risulta ancora più rilevante leggendo il primo comma della stessa disposizione: le misure di accoglienza sono valide per tutti i cittadini non europei o apolidi presenti “[…] nel territorio nazionale, comprese le frontiere e le relative zone di transito, nonché le acque territoriali […]”.

Questo aspetto, unito al primo, fa sì che chiunque esprima questa volontà possa essere considerato un richiedente asilo già a bordo delle navi di salvataggio (si ricorda infatti che il codice navale stabilisce che in acque internazionali qualunque nave battente bandiera italiana è considerata territorio italiano). Azione non prevista in precedenza poiché era possibile essere considerati richiedenti asilo solo dopo la verbalizzazione della domanda.

Un’altra fattispecie degna di nota al capo 1 del d.lgs. 142 è quella del trattenimento del richiedente asilo. All’art. 6 vengono elencati tutti i casi in cui si rende necessario il trattenimento forzato del soggetto nei centri di prima accoglienza (attualmente i CIE, entro il 30 marzo i “centri governativi di prima accoglienza” e i CARA, come stabiliscono gli artt. 8 e 9). Le ipotesi di trattenimento coatto non sono nuove: chi ha commesso reati gravi secondo la convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati, chi è ritenuto un pericolo per la pubblica sicurezza e per l’ordine pubblico, chi è trattenuto in un altro CIE al momento della presentazione della domanda e chi è già stato raggiunto da un provvedimento di espulsione ma ha modificato la propria identità per sfuggire al suddetto provvedimento.

In tutti questi casi il periodo massimo per il trattenimento è fissato a dodici mesi. Proprio questo periodo suscita non pochi dubbi di legittimità da parte di associazioni come l’ASGI (Associazione studi giuridici sull’immigrazione). La direttiva 2013/33 prevede che il richiedente asilo “sia trattenuto per il più breve tempo possibile”. Ma la differenza tra questo periodo e quello massimo di tre mesi previsto per gli altri soggetti espellendi (cioè quelli non dichiarati idonei alla presentazione della domanda di asilo) sembra sproporzionata. Secondo le parole dell’ASGI “la durata massima dell’ulteriore periodo di trattenimento del richiedente asilo (12 mesi) appare di dubbia legittimità costituzionale, quale violazione irragionevole del principio di eguaglianza previsto dall’art. 3 Cost., prevedendosi un trattamento discriminatorio che appare comunque ingiustificato almeno in quelle ipotesi in cui tale trattenimento sia disposto nei confronti di straniero che era stato espulso per ingresso o soggiorno irregolare”.

All’art. 8 vengono introdotte tutele particolari per quelle categorie considerate a rischio come i minori non accompagnati. Questi potranno essere accolti in strutture specifiche ed essere assistiti da personale specializzato. Inoltre, le vittime di tratta potranno essere inserite in un programma speciale: il programma unico di emersione, assistenza e integrazione sociale ai sensi dell’art. 18, co. 3-bis, d.lgs. n. 286/1998. Tale disposizione, sempre secondo un documento dell’ASGI, suscita dubbi interpretativi perché “non è chiaro che cosa comporti, cioè se sottragga queste categorie di richiedenti alla procedura di esame delle domande di protezione internazionale oppure se opera sotto il profilo dell’accoglienza, ma in tal caso emergerebbero non pochi problemi a causa delle peculiarità di quei tipi di programmi”.

Uno dei punti più importanti del d.lgs. 142 in tema di accoglienza è l’art. 22, in cui si stabilisce che: “il permesso di soggiorno per richiesta asilo di cui all’articolo 4 consente di svolgere attività lavorativa, trascorsi sessanta giorni dalla presentazione della domanda, se il procedimento di esame della domanda non è concluso ed il ritardo non può essere attribuito al richiedente”.

La norma stabilisce un principio significativo: il rilascio di questo permesso di soggiorno per richiesta di asilo permetterà al richiedente di trovare un’occupazione regolare già due mesi dopo la presentazione della richiesta, anziché dopo i sei mesi attuali. Questo significa che la maggior parte dei richiedenti asilo potrà svolgere attività lavorativa nel periodo in cui la sua domanda è in fase di esame.

La norma in questo senso allinea il sistema di accoglienza alla realtà. Nella maggioranza dei casi si è infatti rilevato che uno dei bisogni primari del richiedente asilo è proprio lo svolgimento dell’attività lavorativa. E il blocco lavorativo di sei mesi previsto in precedenza, da un lato, ostacolava l’integrazione del soggetto, dall’altro, pesava sia sulle casse dello Stato sia sulle spalle dell’intero sistema di accoglienza, che era costretto a chiedere posti aggiuntivi nei centri di prima e seconda accoglienza. In questo modo invece si crea uno strumento in più per lo sviluppo dell’indipendenza del richiedente e si evita di sovraffollare soprattutto i centri di seconda accoglienza. Gli SPRAR, come ribadisce il d.lgs. in esame, sono infatti riservati, tra gli altri, a chi manca di mezzi propri di sostentamento.

La direttiva procedure e gli hotspots

Per quando riguarda la direttiva 2013/32, il decreto si occupa semplicemente (artt. 25-30) di apportare alcune modifiche a decreti precedenti: il decreto legislativo n. 25 del 28 gennaio 2008 e il decreto legislativo n. 150 del 1° settembre 2011.

Questo secondo capo non presenta cambiamenti particolarmente significativi se non per alcuni aspetti. Innanzitutto le Commissioni territoriali potranno decidere più rapidamente se concedere lo status di rifugiato o quello di protezione sussidiaria grazie all’individuazione di alcuni paesi in cui si presume non sussistano i requisiti per la protezione internazionale (art. 25). Se dopo la presentazione della domanda viene accertato che il richiedente proviene da uno di questi paesi terzi “sicuri” si procederà direttamente alla valutazione del profilo della protezione sussidiaria. Fermo restando l’obbligo della Commissione di valutare il profilo di ammissione alla protezione sussidiaria solo dopo aver stabilito che non sussistono i requisiti per la concessione della protezione internazionale. In secondo luogo, la Commissione è tenuta a pronunciarsi sull’esito dell’esame della domanda entro sei mesi dalla presentazione del verbale di richiesta d’asilo (modulo C3, presentato dal richiedente entro tre giorni dal suo arrivo).

Quello che ci interessa avere chiaro riguardo a quest’ultima parte è l’esclusività attribuita alle Commissioni territoriali per tutto ciò che riguarda l’esame e le decisioni sulla domanda d’asilo del migrante. Nessun altro organo può decidere indipendentemente lo status di un richiedente asilo secondo il nostro ordinamento.

E qui rientra la questione degli hotspots. Brevemente, gli hotspots sono nati dalle proposte fatte in seno a varie riunioni del Consiglio europeo tenutesi nei mesi scorsi, in particolar modo quella del 14 settembre scorso. All’interno dell’Agenda europea per l’immigrazione è stato inserito l’impegno di aprire dei centri situati nei principali luoghi di arrivo dei migranti, attualmente in Italia e in Grecia, per snellire le procedure di esame delle domande di asilo. Gli hotspots individuati per l’Italia sono in Sicilia: Trapani, Porto Empedocle, Pozzallo, Lampedusa, Augusta e Taranto. E il primo che ha cominciato a funzionare da qualche settimana è quello di Lampedusa. Ma nei centri come Pozzallo, Trapani e Agrigento le procedure di identificazione e esame della domanda si stanno adeguando alla prassi degli hotspots. Nella comunicazione della Commissione al Consiglio europeo, al Parlamento europeo e al Consiglio del 14 ottobre, in cui si descrive la strategia degli hotspots in Europa, si pone l’accento sulla funzione “riallocativa” dei centri. L’obiettivo principale degli hotspot è infatti quello di riallocare più richiedenti asilo possibile negli altri Stati dell’Unione europea. Alleviando così il peso portato da Italia e Grecia, individuati poiché paesi di primo ingresso e quindi maggiormente interessati dalla pressione migratoria. Si fa poi riferimento ai rimpatri, che devono essere effettuati direttamente dagli hotspots, per coloro che non hanno necessità di protezione internazionale. Ora, nel documento si fa riferimento quasi esclusivamente a cittadini di paesi che hanno stipulato accordi di riammissione con l’UE (vedi Tunisia, Egitto o Marocco) ma non si fa cenno a come risolvere la situazione per paesi come la Nigeria o il Mali. In questi casi si ricorre al concetto di “paese terzo sicuro”, ma in modo del tutto arbitrario e soggettivo. Ed è li che troviamo il principale “buco” normativo del d.lgs. 142. Nel decreto gli hotspots non sono neanche menzionati, e quindi non risulta alcuna norma interna che definisce la natura e il funzionamento di questi centri.

Nella pratica questo buco normativo è risultato in violazioni sistematiche delle norme europee ed interne. Infatti, dopo il ricollocamento di 19 eritrei effettuato a inizio di ottobre ed ampiamente pubblicizzato, si assiste a rifiuti sistematici dell’esame della domanda di asilo.

A Pozzallo, come testimoniato da associazioni come Medici senza frontiere (Msf) e Borderline che lavorano sul territorio, sono stati emessi più di cento fogli di via da parte degli agenti di polizia locale coadiuvati da quelli di Frontex. In pratica, in centri come Pozzallo gli agenti di polizia stabiliscono poche ore dopo l’arrivo dei migranti (in sede di identificazione) chi è idoneo alla presentazione della domanda di asilo e chi no, sulla base di criteri di nazionalità. Innanzitutto si stabilisce se si proviene da paesi terzi sicuri senza tenere conto della situazione dei singoli, e in secondo luogo si deputa personale non qualificato alla decisione di ingresso nel programma di accoglienza. Inoltre, come denuncia Msf, vengono allontanati anche minori e altre categorie protette e bisognose di cure. Come riferisce sempre Borderline Sicilia  il 5 ottobre scorso 12 dei 109 migranti trasferiti da Lampedusa (dove erano arrivati il 29 settembre) a Villa Sikania (un centro di smistamento alle porte di Agrigento) sono stati raggiunti da un provvedimento di respingimento differito. Rendendoli di fatto clandestini. Mentre a Porto Empedocle, prossimo hotspot, decine di migranti sono stati raggiunti da un decreto di espulsione adottato dalla Prefettura di Agrigento. Si tratterebbe di provvedimenti di diniego per manifesta infondatezza adottati a seguito di audizione del richiedente asilo. Al di là del provvedimento in sé – di base giustificato perché istituito a seguito di decisione della Commissione territoriale – appaiono forzati i tempi con i quali la Prefettura di Agrigento abbia provveduto all’espulsione. Si tratta infatti di soggetti che per la legge sono da considerarsi richiedenti asilo fino alla scadenza dei termini per l’impugnazione dei provvedimenti di rigetto della domanda di protezione internazionale.

Queste pratiche non solo sono di dubbia legittimità giuridica, perché come spesso ribadito anche nel d.lgs. 142 la polizia ha il solo compito di identificare il soggetto e di informarlo sulle modalità di presentazione della domanda di asilo, ma creano anche situazioni di clandestinità e di possibile pericolo pubblico. I fogli di via rilasciati dalla polizia obbligano il migrante a lasciare il paese entro 7 giorni tramite una procedura di rimpatrio forzato, ma nella pratica i migranti lasciano il centro perché non trattenuti ufficialmente, venendo ad affollare piazze e rotonde dei paesi circostanti il centro, come succede a Pozzallo. In questo modo non solo viene sistematicamente violata la legge italiana, ma si aumenta il numero dei clandestini anziché alleggerire il nostro sistema di accoglienza.

In conclusione, il d.lgs. 142 attua delle modifiche importanti e in qualche caso innovative per il sistema di accoglienza italiano, come la riduzione da 6 a 2 mesi per poter svolgere attività lavorativa o l’attivazione delle procedure di accoglienza dal momento in cui il soggetto esprime la volontà di presentare la domanda di asilo. Ma allo stesso tempo non modifica aspetti importanti. Ad esempio lascia immutato il rapporto tra la prima accoglienza – gestita direttamente dal ministero dell’Interno – e la seconda, che invece rimane in capo a enti locali e associazioni, creando spesso problemi di coordinamento. In qualche caso poi crea dei pericolosi buchi normativi, come quelli appena descritti sulla definizione giuridica degli hotspots. In questo caso la lacuna è grave e rischia di creare molti più problemi di quanto la strategia europea vorrebbe risolvere con questi centri. C’è da sperare che entro il 30 marzo si producano delle integrazioni significative che stiano al passo con i dettami europei e che diano maggiore efficienza al nostro sistema di accoglienza. E proprio in questo senso è da intendere la dichiarazione del 4 novembre del ministro degli Interni Alfano: “E’ alla nostra attenzione l’ipotesi di un intervento che dia la necessaria cornice normativa alla operatività degli hotspots. Mancano le norme che possano regolare il funzionamento di queste strutture e il Parlamento sarà chiamato a legiferare”.