Schengen: qualche notazione aggiuntiva sul dibattito in corso

Il puntuale richiamo, contemplato nel recente contributo di F. Zorzi Giustiniani dal titolo Schengen o non Schengen?, alla proposta di regolamento presentata dalla Commissione, tesa all’istituzione di una guardia costiera e di frontiera europea (doc. COM(2015) 671 final, del 15 dicembre 2015), offre lo spunto per presentare succintamente qualche notazione aggiuntiva, su taluni profili significativi di tale proposta che potrebbero ripercuotersi nel quadro della disciplina concernente Schengen.

La proposta attiene all’istituzione di una nuova Agenzia deputata alla guardia costiera e di frontiera europea (v. anche F. Gatta), che dovrebbe avvicendare l’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea: la nota Agenzia FRONTEX (da notare che l’art. 6, par. 2, della proposta di regolamento, sostiene semplicemente che l’«Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera (“Agenzia”) è il nuovo nome dell’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea»: non menziona esplicitamente un accrescimento delle funzioni della nuova Agenzia).

La nuova Agenzia dovrebbe “sostenere” le autorità degli Stati membri preposte al controllo delle frontiere: la comunicazione della Commissione (doc. COM(2015) 673 final, del 15 dicembre 2015), che “accompagna” la proposta di regolamento, prevede (rectius “assegna”) infatti alla sez. II del documento un titolo piuttosto eloquente: «[l]a guardia costiera e di frontiera europea e il principio della responsabilità condivisa» (cfr. pp. 3-4).

Detta sezione, preliminarmente, manifesta lo spirito che anima la proposta della Commissione: fronteggiare in modo efficace la pressione migratoria, nonché le minacce alla sicurezza interna. La nuova Agenzia si propone quindi di istituire un efficiente sistema, in grado di fronteggiare sia i consistenti flussi che le temibili minacce, mediante l’istituzione della guardia costiera e di frontiera europea, composta (proprio) da questa Agenzia e dalle autorità degli Stati membri preposte al controllo delle frontiere, fissando compiti e priorità nel quadro del controllo di frontiera e dell’attività di rimpatrio (v. l’art. 7 della proposta di regolamento) che, tra l’altro, dovrebbero costituire un valido ausilio alle autorità degli Stati membri preposte al suddetto controllo.

D’altra parte, la puntuale proposta di regolamento sul punto appare molto decisa, poiché stabilisce (rectius statuisce) una responsabilità appunto condivisa tra questa Agenzia e le suddette autorità quale espressione di una gestione integrata delle frontiere a livello europeo (v. l’art. 5, par. 1, della proposta di regolamento), una finalità peraltro contemplata all’art. 77, par. 1, lett. c), TFUE.

La gestione integrata delle frontiere (v. la relazione introduttiva della proposta di regolamento, p. 3) dovrebbe quindi costituire lo scopo principale della nuova Agenzia, da attuare, plausibilmente, attraverso l’accrescimento ulteriore dei molteplici compiti che afferiscono al delicato e complesso settore frontiere, attribuiti nel corso del tempo all’Agenzia FRONTEX, concernenti, tra gli altri, compiti di assistenza operativa nonché supporto e coordinamento di operazioni congiunte e interventi rapidi, analisi delle minacce, formazione mirata delle guardie di frontiera (vale la pena richiamare il regolamento (CE) n. 2007/2004, il regolamento (CE) n. 863/2007 ed il regolamento (UE) n. 1168/2011, nonché il regolamento (UE) n. 656/2014).

Tale aspetto sembrerebbe rappresentare una caratteristica fondamentale del «progetto di regolamento», che si rivela all’art. 4, dedicato alla definizione degli elementi costitutivi del concetto di «gestione europea integrata delle frontiere» (si intende verosimilmente stabilire con chiarezza le misure ritenute funzionali, da adottare, allo scopo di sovraintendere efficacemente le frontiere: fissare dunque un punto fermo nell’ambito di questo settore?). Questo concetto pone proprio al primo posto il controllo di frontiera, ai sensi del codice frontiere Schengen (v. art. 2, punto n. 2, della proposta di regolamento), codice però modificato più volte nel corso del tempo da atti successivi, da ultimo opportunamente “codificato” dal codice unionale Schengen (v. il regolamento (UE) 2016/399). Da rammentare, che tempo addietro, uno studioso attento (v. J. J. Rijpma: qui, p. 7; nonché qui: vol. 5, anno 2009, p. 128) aveva considerato proprio l’importanza del codice nel quadro della gestione integrata delle frontiere…

La proposta presenta però talune criticità da non sottovalutare (per un esame critico della proposta, v. i contributi di: S. Peers; S. Carrera e L. den Hertog; nonché F. Gatta). Con particolare riferimento al «corpo permanente» delle guardie costiere e di frontiera, occorre evidenziare una sorta di “ingerenza” della nuova Agenzia riguardo la facoltà di poter decidere discrezionalmente proprio del «corpo permanente» di dette guardie che si prevede di istituire (v. doc. COM(2015) 671 final, del 15 dicembre 2015: art. 19). Tale discrezionalità, contempla infatti la possibilità di intervenire mediante le facoltà attribuite dal preciso “meccanismo” di «valutazione delle vulnerabilità» (ibidem: art. 12) che consente sostanzialmente di fronteggiare le pressioni migratorie, nonché le preoccupanti minacce che potrebbero pregiudicare la sicurezza interna dello spazio Schengen: attraverso l’elaborazione di una serie di informazioni pertinenti trasmesse (anche) dagli Stati membri (ad esempio, il personale, le unità disponibili da disporre alle frontiere), unitamente alle misure ritenute da tali Stati valide per fronteggiare la situazione, i risultati della valutazione giungono al Consiglio di vigilanza che presenta al Direttore esecutivo (dell’Agenzia) un parere sulle misure correttive da adottare, tenendo altresì presente la valutazione Schengen, tesa proprio ad individuare eventuali carenze nell’effettuazione del controllo alle frontiere esterne (regolata dal regolamento (UE) n. 1053/2013: v., in particolare, l’art. 14 e l’art. 15). Il Direttore esecutivo prende quindi la decisione più opportuna relativa alle misure da adottare: vincolante per lo Stato (interessato).

L’“ingerenza” dell’Agenzia potrebbe ulteriormente manifestarsi nel caso in cui il suddetto Stato non adotti le misure correttive stabilite: il “meccanismo” di valutazione prevede infatti successive fasi, tali da prevedere, in caso di ostinata inosservanza della decisione, addirittura il risultato finale di una decisiva decisione presa dalla Commissione, talmente risolutiva da assumere la forma di «un atto di esecuzione» in cui si definiscono (ancora una volta) le misure correttive. Si tratta di un orientamento della Commissione diretto all’Agenzia che si impegna ad applicare una o più misure (contemplate dalla proposta di regolamento: v. art. 18, par. 2): ad esempio, la predisposizione di interventi rapidi nonché l’attivazione delle squadre europee di guardia costiera e di frontiera.

All’ostinato Stato “trasgressore” non resta che cooperare con l’Agenzia per dare attuazione alla decisiva decisione: obbligatoriamente (F. Gatta precisa giustamente che tale determinazione «potrà comunque essere adottata solo al termine di una particolare procedura che coinvolga i rappresentanti degli Stati e solo come extrema ratio nei casi di persistente e reiterata mancanza di volontà a cooperare da parte dello Stato membro interessato ovvero in presenza di “giustificati ed imperativi motivi d’urgenza legati al funzionamento dell’area Schengen”»).

Le misure correttive dell’Agenzia volte a sostenere il controllo di frontiera potrebbero (il condizionale è d’obbligo) riverberarsi, in modo particolare, sul controllo condiviso posto da Stati membri e Paesi terzi limitrofi, presso i valichi di frontiera “comuni”. L’incidenza dell’azione dell’Agenzia, nel contesto invece della procedura coordinata dalle istituzioni dell’Unione europea, di ripristino del controllo alla frontiera interna (ventilata appunto da F. Zorzi Giustiniani), sembrerebbe meno invasiva: la facoltà di inviare squadre europee di frontiera, allo scopo di rafforzare i controlli, non dovrebbe necessariamente urtare la “sensibilità” dello Stato interessato.

 La proposta di regolamento appare infatti delineare una sorta di “clausola” di non incidenza sulle misure sopra menzionate eventualmente adottate, conformemente alla disciplina adesso prevista dal codice unionale Schengen (v. il regolamento (UE) 2016/399).

Nel contesto della disciplina concernente i «valichi di frontiera condivisi», la situazione sembrerebbe (appunto) molto più delicata e complessa. Si tratta essenzialmente della possibilità di concludere o mantenere accordi tesi all’istituzione di «qualsiasi valico di frontiera situato sul territorio di uno Stato membro o su quello di un paese terzo, in cui guardie di frontiera dello Stato membro e guardie di frontiera del paese terzo effettuano verifiche in uscita e in entrata gli uni dopo gli altri conformemente al relativo diritto nazionale e ai sensi di un accordo bilaterale» di cooperazione Stato membro-paese terzo limitrofo (v. l’art. 2, punto n. 10, del regolamento (UE) 2016/399). Tale cooperazione riguarda ovviamente il controllo di frontiera (naturalmente alla frontiera terrestre), ai sensi del codice unionale Schengen (v. l’art. 2, punto n. 9, del regolamento (UE) 2016/399).

Non si discute di un aspetto meramente teorico, posto che il testo dell’atto di adesione della Croazia all’Unione europea accenna, specificatamente nel contesto dell’allegato V del suddetto atto di adesione, dell’esistenza di valichi di frontiera “comuni” tra la Croazia e la Bosnia-Erzegovina (cfr. p. 76). Peraltro, proprio l’Agenzia FRONTEX studia costantemente (anche) la rotta migratoria balcanica (v., a titolo esemplificativo: qui).

Occorrerebbe quindi non trascurare questo aspetto, al fine di prevenire eventuali attriti tra l’Agenzia e lo Stato membro (interessato): appare davvero poco efficace il corrispondente punto della relazione introduttiva della proposta di regolamento (cfr. p. 5), che sembrerebbe (appunto) abbozzare una sorta di “clausola” di non incidenza su eventuali misure adottate ai sensi del provvisorio art. 19 bis del codice frontiere Schengen. Con la recentissima entrata in vigore del regolamento (UE) 2016/399, di fatto l’art. 19 bis che era stato incluso nel quadro del titolo II (artt. 4-19) del codice frontiere Schengen, dedicato alla disciplina relativa alle frontiere esterne, riguardante le modalità delle verifiche di frontiera da effettuare ai valichi “comuni” con la Bosnia-Erzegovina, risulta ormai privo di efficacia (v. più diffusamente il succitato allegato V dell’atto di adesione della Croazia all’Unione europea).