L’azione della Direzione Nazionale Antimafia nel quadro del contrasto al traffico di migranti: qualche spunto di riflessione “intorno” alle linee guida

L’azione di contrasto al fenomeno del traffico di migranti promossa, sostenuta e perseguita dalla Direzione Nazionale Antimafia nel corso del tempo, si caratterizza indubbiamente per l’approccio adottato: comune e coordinato.

Le linee guida di intervento in acque internazionali adottate e integrate, successivamente (appunto nel corso del tempo) dalla D.N.A., costituiscono una chiara e decisa manifestazione di tale determinazione.

Le prime linee guida sono state adottate il 9 gennaio 2014 allo scopo di delineare una guida volta alla soluzione delle diverse questioni attinenti alla giurisdizione penale nazionale, posto che l’attività investigativa di un Ufficio distrettuale (Catania) aveva accertato una singolare procedura attuata, in modo sistematico, da c.d. navi madre nella gestione del traffico di migranti.

Tale procedura era tesa non solo ad attraversare le acque internazionali ed affiancare l’azione di imbarcazioni figlie più piccole finalizzate allo sbarco sulle nostre coste, ma provvedere altresì al trasbordo dei migranti proprio sulle imbarcazioni più piccole, nell’ultimo tratto del “percorso marittimo”, allo scopo di “proteggere” la nave madre e il suo «equipaggio, da possibili attività di captazione investigativa (…) e, quindi, a tenerlo al riparo dall’esercizio della giurisdizione» dello Stato di approdo. La metodica «esposizione al rischio di un elevatissimo numero di vite umane» e la metodica utilizzazione strumentale delle procedure di soccorso (basate sul protocollo Search and Rescue; c.d. protocollo SAR), attivate mediante le richieste di soccorso alle c.d. navi figlie, provenienti da apparecchi satellitari, consentivano di (poter) conseguire l’obiettivo prefissato: l’approdo sulle nostre coste (cfr. la guida della D.N.A., p. 2; sul fenomeno dell’immigrazione irregolare e la salvaguardia della vita (umana) in mare, segnatamente le “spinosità” del regime SAR, v. M. Di Filippo, Irregular Migration across the Mediterranean Sea: Problematic Issues Concerning the International Rules on Safeguard of Life at Sea, in Paix et Sécurité Internationales, n. 1/2013, p. 55 ss.).

Il documento della D.N.A. del 9 gennaio 2014 prevedeva un’articolata e puntuale disamina (preminente) di molteplici strumenti giuridici internazionali, europei ed interni.

La guida (v. p. 4 ss.) iniziava l’analisi passando in rassegna i pertinenti strumenti di diritto interno: appare opportuno aver richiamato (ovviamente, tra gli altri) l’art. 6 del c.p., attinente al principio di territorialità, l’art. 7 del c.p., «ulteriore criterio per ancorare la giurisdizione italiana nei casi di reato commesso dal cittadino o dallo straniero in territorio estero (…)», nonché le pertinenti disposizioni dell’art. 12 del T.U. sull’immigrazione e del Decreto interministeriale del 14 luglio 2003.

Per quanto concerne gli strumenti giuridici internazionali (aspetto che interessa in modo particolare in questa sede), appare significativo aver richiamato (naturalmente, nel corso della disamina) un profilo che sembrerebbe attribuire particolare rilievo al Protocollo sullo smuggling di migranti (v. il testo, p. 53 ss.), allegato alla Convenzione di Palermo del 2000.

La guida, infatti, partendo dalla considerazione che il Protocollo sullo smuggling «segna un’ulteriore decisiva evoluzione rispetto alle soluzioni offerte dalla Convenzione di Montego Bay [UNCLOS], sia per l’espressa previsione del reato di smuggling tra quelli legittimanti l’intervento degli Stati in acque internazionali, sia perché va oltre il riconoscimento di un mero diritto di visita e controllo sulle navi sospettate in attività di traffico internazionale di migranti ovvero perché prive di bandiera o con bandiera apparente, prevedendo la possibilità di adozione di provvedimenti repressivi sulle navi visitate, nei limiti consentiti dal diritto nazionale ed internazionale», arrivava al termine dell’articolata e puntuale disamina a sostenere che «il richiamo al [suddetto] diritto interno e internazionale può contribuire proprio a identificare le misure appropriate da adottare, tra le quali, appunto, il sequestro del natante con la relativa conduzione coatta al porto dello Stato» (cfr. p. 25 e p. 26; sul diritto di visita previsto dall’UNCLOS v. anche S. Trevisanut, Immigrazione irregolare via mare: diritto internazionale e diritto dell’Unione europea, Napoli, 2012, p. 120 ss.).

Da sottolineare, che la disamina si concentrava sulla portata del par. 7 dell’art. 8 del Protocollo sul traffico, disposizione che, tra l’altro, è stata ripresa dal par. 11 dell’art. 7 del regolamento (UE) n. 656/2014 (l’art. 7 concerne proprio la disciplina dell’intercettazione in alto mare), atto da ritenere fondamentale nel quadro della gestione della nota operazione congiunta di sorveglianza TRITON tesa a fronteggiare i flussi migratori irregolari nonché contrastare la criminalità transfrontaliera (rectius le sue diverse forme), operazione dispiegata nel Mediterraneo, operativa già da tempo, sotto l’egida dell’Agenzia FRONTEX (v. il report dell’Agenzia FRONTEX, del 2014, riguardante l’applicazione di detto regolamento: pp. 7-8), da ultimo estesa fino a 138 miglia marine.

Tale rilievo sembrerebbe costituire una chiara proposta operativa, presentata dalla D.N.A., da tenere presente (ovviamente) al momento della scelta dello strumento giuridico da applicare nel delicato e complesso contesto del contrasto al fenomeno del traffico di migranti. Una chiara indicazione che potrebbe essere stata (già) seguita nell’ambito delle attività di contrasto perseguite “in prima battuta” dall’operazione TRITON (v. infra).

Le successive integrazioni (alle linee guida) sono state adottate il 16 luglio 2015 ed il 28 ottobre 2015 (si ringrazia, ancora una volta, il magistrato della D.N.A., Dottoressa Elisabetta Pugliese per la cortese attenzione e disponibilità nonché il Procuratore Nazionale Antimafia ed Antiterrorismo, Dottor Franco Roberti per il consenso alla pubblicazione di questi documenti).

Le integrazioni apportate il 16 luglio 2015 presentano profili di interesse, peraltro connessi all’avvio di EUNAVFOR MED – operazione SOPHIA, che si prefigge di contribuire «a smantellare il modello di business delle reti del traffico e della tratta di esseri umani nel Mediterraneo centromeridionale (EUNAVFOR MED) adottando misure sistematiche per individuare, fermare e mettere fuori uso imbarcazioni e mezzi usati o sospettati di essere usati dai passatori o dai trafficanti» (v. art. 1, par. 1, della decisione (PESC) 2015/788 del Consiglio del 18 maggio 2015). Vale la pena puntualizzare che poco tempo dopo la locuzione «mettere fuori uso [le] imbarcazioni» è stata “ritoccata” con «eliminare [le] imbarcazioni» probabilmente allo scopo di accentuare l’incisività delle misure: detto ritocco, però, non cambia la sostanza (v. la rettifica parziale della decisione (PESC) 2015/788, p. 19).

Si tratta di un’operazione navale essenzialmente militare (da ritenere «un’operazione di law enforcement» attuata «con mezzi militari, perché le condizioni non consentono di fare altro»: cfr. appunto il testo del resoconto stenografico dell’audizione dell’ammiraglio di divisione E. Credendino EUNAVFOR MED Operation Commander, presso il Comitato parlamentare Schengen, Europol e immigrazione, Roma, 8 ottobre 2015, p. 2), operazione dunque considerevole, nell’ambito della Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC) dell’Unione europea, che prevede tre diverse fasi (solo un piccolo accenno: la prima fase strategica; la seconda divisa in due parti; la terza piuttosto “aggressiva”. Appare comunque interessante qui segnalare il racconto accattivante di Beppe Severgnini apparso sulle prime pagine del Corriere della Sera del 29 maggio scorso, che tende a tratteggiare uno spaccato di vita “ordinaria” a bordo della nostra portaerei Cavour, che dirige la considerevole operazione. Suggestivo il titolo: «Sulla portaerei Cavour confine ultimo d’Europa»).

Questo documento attiene essenzialmente alla prima fase dell’operazione (v. art. 2, par. 2, lett. a. della decisione (PESC) 2015/788), iniziata il 22 giugno 2015, concernente la raccolta di pertinenti informazioni (necessaria intelligence) e il pattugliamento marittimo in alto mare (vigile sorveglianza), che ha consentito il passaggio alla fase seguente.

 Il testo del documento (cfr. pp. 1-2), preliminarmente, richiama l’azione promossa dalla Direzione Nazionale «a carattere strategico in materia di indagini nei confronti di organizzazioni criminali coinvolte nel reato di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina»: iniziativa volta a favorire incontri ovviamente costruttivi, «anche sollecitati dalle Direzioni Distrettuali Antimafia maggiormente impegnate»,  che si sono susseguiti nel corso del tempo (a partire dal mese di ottobre del 2013) fra gli attori istituzionali preposti ad affrontare tale fenomeno, volti sostanzialmente ad adottare un approccio comune coordinato. Il 9 gennaio 2014 sono state infatti emanate le linee guida.

La significativa pressione migratoria del successivo periodo (anno 2015: v. il comunicato dell’OIM) ha “consigliato” di monitorare l’evoluzione del modus operandi delle organizzazioni criminali transnazionali: ulteriori incontri si sono difatti succeduti (il 9 gennaio 2015; l’8 luglio 2015) allo scopo di «concordare eventuali modifiche e/o integrazioni alle strategie di contrasto», sulla base delle segnalazioni provenienti dal Procuratore Distrettuale di Catania e dalla Marina militare.

L’avvio di EUNAVFOR MED – operazione SOPHIA ha “comportato” la partecipazione della Direzione Nazionale: la necessaria intelligence prevista dalla prima fase ha reso opportuno definire, nel corso di un incontro tecnico promosso dalla Direzione Centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere (il 30 giugno 2015, ivi presente anche la Direzione Nazionale), un protocollo riguardante lo scambio di informazioni, attività che coinvolge anche la Direzione Nazionale. Tale azione ha quindi posto all’attenzione, verosimilmente, la natura “insidiosa” delle suddette organizzazioni, dedite al fenomeno dello smuggling di migranti (sullo smuggling v. il corposo studio dal titolo A study on smuggling of migrants. Characteristics, responses and cooperation with third countries, 2015, p. 10 ss., e l’interessante report di P. Monzini, N. Abdel Aziz, F. Pastore, The Changing Dynamics of Cross-border Human Smuggling and Trafficking in the Mediterranean, 2015, particolarmente, il contributo di P. Monzini, ivi, p. 30 ss.).

Lo «scambio informativo» prevede peraltro un coinvolgimento attivo di questo Ufficio nel quadro delle attività da attuare presso il centro della European Union Regional Task Force, sede di Catania, Agenzia FRONTEX (istituita di recente: v. qui), per coordinare operativamente le azioni al fine di sostenere EUNAVFOR MED – operazione SOPHIA e le preposte autorità nazionali in Sicilia, posto che la D.N.A. «è stata individuata quale punto di contatto del desk italiano ad EUROJUST» (appare opportuno menzionare che il Piano d’azione dell’UE contro il traffico di migranti (2015-2020) (cfr. p. 5), nel contesto del punto dedicato alla disamina delle azioni volte al potenziamento dell’“opera” della polizia e delle autorità giudiziarie, sostanzialmente propone, ovviamente in chiave costruttiva, naturalmente ad EUROJUST, di istituire «un gruppo tematico sul traffico di migranti» allo scopo di «rafforzare e formalizzare la cooperazione tra pubblici ministeri nazionali e promuovere l’assistenza giudiziaria»).

Le ultime integrazioni apportate il 28 ottobre 2015 presentano comunque profili di ulteriore interesse (v. infra la precisazione).

Questo documento attiene all’avvio della prima parte della seconda fase di EUNAVFOR MED – operazione SOPHIA, iniziata il 7 ottobre 2015 (attualmente in corso), che prevede la possibilità di procedere all’esecuzione di fermi, ispezioni, sequestri e dirottamenti in alto mare di imbarcazioni sospettate di essere usate per il traffico e la tratta, secondo quanto previsto dal diritto internazionale, incluse le pertinenti disposizioni contemplate dalla Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS) del 1982 e dal Protocollo sullo smuggling di migranti, allegato alla Convenzione di Palermo del 2000 (v. art. 2, par. 2, lett. b, punto i, della rettifica parziale della decisione (PESC) 2015/788).

Le (sole) pagine disponibili del documento (segnatamente: p. 1, p. 3, p. 5) appaiono, prima facie, indicative della linea di continuità seguita (e sostenuta) nel corso del tempo dalla Direzione Nazionale poiché, per quanto concerne le questioni attinenti alla giurisdizione penale nazionale, relativamente alle «condotte in violazione dell’art. 12 del D.Lgs. n. 286 del 1998, ad opera di soggetti con il ruolo di scafisti o trafficanti operanti a bordo di imbarcazioni prive di bandiera, o con bandiera di comodo, intercettati in acque internazionali», si confermano «gli indirizzi pratico operativi già adottati nel mese di gennaio 2014», “incoraggiati” da talune pronunce favorevoli della Corte di Cassazione (il doc. richiama (cfr. p. 3) le seguenti sentenze: Cass. Pen., Sez. I, n. 720 del 28 febbraio 2014; Cass. Pen., Sez. I, n. 1608 del 23 maggio 2014; Cass. Pen., Sez. I, n. 1604 del 23 maggio 2014).

Tale incipit sembrerebbe includere la posizione assunta dalla D.N.A. con particolare riferimento alla portata del par. 7 dell’art. 8 del Protocollo sullo smuggling (v. appunto supra): stabilire quindi con più fermezza un rilevante orientamento nella scelta dello strumento giuridico da applicare per contrastare efficacemente il traffico di migranti (da rammentare che concordano sul punto U. Leanza, F. Graziani, Poteri di enforcement e di jurisdiction in materia di traffico di migranti via mare: aspetti operativi nell’attività di contrasto, in La Comunità internazionale, 2014, p. 190 ss.). Da considerare, infatti, che il documento “menziona” (cfr. p. 1 e p. 3) sia l’operazione TRITON, relativamente alla possibilità di disporre dei poteri coercitivi penali in alto mare, secondo gli orientamenti contenuti nelle prime linee guida del 2014, naturalmente da parte delle nostre unità navali impiegate in questa operazione, sia EUNAVFOR MED – operazione SOPHIA, con riferimento (anche) alla risoluzione 2240 (2015) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite del 9 ottobre 2015, che, secondo l’avviso della D.N.A., legittima l’ispezione ed il sequestro in alto mare di imbarcazioni ragionevolmente sospettate di essere usate per il traffico e la tratta (per un primissimo commento della risoluzione, v. R. Cadin, La risoluzione 2240 (2015) sul traffico dei migranti nel Mediterraneo: il Consiglio di sicurezza autorizza l’uso … misurato della forza, in Ordine internazionale e diritti umani, 2015, p. 696 ss., che, tra l’altro, richiama all’attenzione un “dettaglio” concernente proprio le suddette imbarcazioni prive di bandiera: la risoluzione infatti «si limita a ricordare che il diritto internazionale consente la loro ispezione da parte di qualsiasi Stato (quinto paragrafo del dispositivo)», ivi, p. 698; v. pure G. Ziccardi Capaldo, The EUNAVFOR MED Operation and the Use of Force, in ASIL Insights, 18 December 2015).

Il significativo incipit sembrerebbe dunque ribadire la linea di continuità appunto seguita (e sostenuta) nel corso del tempo dalla Direzione Nazionale: la corrispondente pagina disponibile del documento (cfr. p. 3), relativamente al caso prospettato al punto 1 (evidenza di elementi tali che consentono di poter collegare la condotta degli scafisti o trafficanti esplicata in alto mare con la condotta posta in essere «sul territorio italiano da concorrenti nel reato, a qualsiasi titolo operanti»: pertinenza quindi dell’art. 6 c.p.) e al punto 2 (utilizzo strumentale delle procedure di soccorso in mare fondate sul c.d. protocollo SAR), sembrerebbe proprio riferirsi agli orientamenti contemplati, rispettivamente, alla lett. H-2 e alla lett. H-8 delle linee guida del 2014 (specificamente, v. p. 29 e p. 31; sul regime SAR v. altresì U. Leanza, F. Graziani, op. cit., p. 197 ss.).

 Per quanto riguarda invece lo scambio informativo, si esorta il comando operativo di EUNAVFOR MED – operazione SOPHIA (con sede appunto a Roma) sostanzialmente a favorire una (proficua) collaborazione fra le unità navali straniere partecipanti e le autorità giudiziarie italiane, mediante la trasmissione di «ogni atto che documenti lo svolgimento delle condotte criminose dei trafficanti colti in acque internazionali» (cfr. p. 5).

Gli orientamenti della D.N.A. costituiscono dunque una guida di riferimento particolarmente importante per la magistratura impegnata da tempo ad affrontare le diverse questioni che afferiscono alla giurisdizione penale nazionale. Tuttavia, non appare oltremodo azzardato appoggiare con convinzione l’opinione manifestata tempo addietro da A. Annoni, tesa a stimolare una riflessione, ovviamente costruttiva, riguardo l’opportunità «di un intervento del legislatore, che estenda espressamente l’ambito della giurisdizione penale italiana agli atti inequivocabilmente preordinati a favorire l’ingresso illegale di migranti in Italia, anche se posti in essere esclusivamente all’estero o in acque internazionali, e alla partecipazione ad associazioni criminali prive di ramificazioni in Italia ma finalizzate al compimento di crimini gravi nel Paese». Da tenere altresì presente in questo contesto la voce di un magistrato impegnato (appunto) “sul campo”, che aveva manifestato un’opinione in tal senso, allo scopo di superare le complesse costruzioni interpretative che “utilizzano” (tra le altre disposizioni) l’art. 6, l’art. 7, l’art. 416, co. 6, ovviamente del codice penale (cfr. la relazione del Sostituto procuratore della Direzione Distrettuale Antimafia di Catania, R. Liguori, Evoluzione delle strategie e delle modalità operative dei trafficanti di migranti clandestini a seguito dell’evoluzione degli strumenti repressivi adottati nei loro confronti, tenuta in occasione del seminario nazionale dal titolo L’immigrazione che verrà, Catania, 20-21 febbraio 2015).

Tale intervento da parte del legislatore potrebbe/dovrebbe agevolare l’azione di contrasto alle attività dei trafficanti (gli smugglers).