EUNAVFOR MED – operazione SOPHIA: sviluppi recenti che suscitano perplessità da… “allontanare” (parte prima)

EUNAVFOR MED – operazione SOPHIA, l’operazione navale «di law enforcement» attuata «con mezzi militari» (così E. Credendino EUNAVFOR MED Operation Commander, presso il Comitato parlamentare Schengen, Europol e immigrazione, Roma, 8 ottobre 2015, p. 2), che assume un valore considerevole nell’ambito della Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC) dell’Unione europea, è stata recentemente prorogata dal Consiglio Affari Esteri fino al 27 luglio 2017 nonché arricchita con due nuove funzioni di supporto (v. il comunicato stampa). Una di queste merita particolare attenzione, poiché potrebbe rappresentare un ingegnoso espediente da utilizzare al fine di superare le difficoltà connesse alla copertura necessaria per poter procedere nelle fasi successive dell’operazione, fino ad arrivare addirittura alla terza delicata fase finale: si tratta sostanzialmente di provvedere all’attività di formazione mirata della guardia costiera e della marina libica (v. il punto n. 2 delle conclusioni del Consiglio Affari Esteri del 23 maggio scorso).

EUNAVFOR MED – operazione SOPHIA si prefigge di contribuire «a smantellare il modello di business delle reti del traffico e della tratta di esseri umani nel Mediterraneo centromeridionale (EUNAVFOR MED) adottando misure sistematiche per individuare, fermare e mettere fuori uso imbarcazioni e mezzi usati o sospettati di essere usati dai passatori o dai trafficanti» (v. art. 1, par. 1, della decisione (PESC) 2015/788 del Consiglio del 18 maggio 2015).

Tale operazione si snoda in tre diverse fasi. La prima fase strategica, la seconda divisa in due parti, la terza piuttosto “aggressiva”.

La prima fase iniziata il 22 giugno 2015, concernente la raccolta di pertinenti informazioni e il pattugliamento marittimo in alto mare (v. art. 2, par. 2, lett. a, della decisione (PESC) 2015/788), ha consentito il passaggio alla fase seguente.

Da menzionare che un valido ausilio alla necessaria attività di intelligence, nonché di «Surveillance and Reconnaissance, and logistics support», dovrebbe essere posta in essere dalla NATO, sulla scorta sostanzialmente di una richiesta UE, mediante la predisposizione di una operazione di sicurezza marittima nel Mediterraneo centrale, operazione Sea Guardian, volta a fornire appunto un valido sostegno alla mirata azione strategica di contrasto già avviata dall’operazione SOPHIA; la NATO dovrebbe (altresì) concorrere alla ricomposizione della guardia costiera e della marina libica, allo scopo di rafforzare le capacità, «if requested by the legitimate Libyan authorities and/or the EU (…)» (v. più dettagliatamente i punti n. 91, n. 92 e n. 93 del Warsaw Summit Communiqué – vertice NATO di Varsavia dell’8 e 9 luglio 2016).

La seconda fase riguarda profili prettamente operativi: la prima parte iniziata il 7 ottobre 2015, attualmente in corso, prevede la possibilità di procedere all’esecuzione di fermi, ispezioni, sequestri e dirottamenti in alto mare di imbarcazioni sospettate di essere usate per il traffico di migranti e la tratta di esseri umani, secondo quanto previsto dal diritto internazionale, incluse le pertinenti disposizioni contemplate dalla Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS) del 1982 e dal Protocollo sul traffico di migranti, allegato alla Convenzione di Palermo del 2000; la seconda parte prevede invece la possibilità di procedere all’esecuzione di dette attività in alto mare o nelle acque territoriali e interne dello Stato interessato, secondo quanto stabilito dall’autorizzazione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite oppure «dello Stato costiero interessato» (v. rispettivamente ii punti i e ii della lett. b, par. 2, art. 2, della rettifica parziale della decisione (PESC) 2015/788).

Da considerare che la risoluzione 2240 (2015) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite del 9 ottobre 2015, apprezzata dall’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, sembrerebbe autorizzare proprio la prima parte della seconda fase, legittimando quindi ispezioni e sequestri fuori (rectius a largo) delle coste libiche. Tuttavia, l’uso della forza «è stato circondato da tali e tante limitazioni e cautele giuridiche da dare alla risoluzione un significato complesso e articolato»: appare davvero significativo questo incipit adottato da R. Cadin (cfr. p. 696), che rispecchia indubbiamente il contenuto del suo commento, dal titolo La risoluzione 2240 (2015) sul traffico dei migranti nel Mediterraneo: il Consiglio di sicurezza autorizza l’uso … misurato della forza (ivi, p. 696 ss.).

Per quanto attiene, specificamente, alle «imbarcazioni senza bandiera» (caso molto più che frequente…), individuate in alto mare a largo delle coste libiche, ragionevolmente sospettate di essere usate per il traffico e la tratta, l’attento commentatore richiama all’attenzione un “dettaglio” da non trascurare: la risoluzione «si limita a ricordare che il diritto internazionale consente la loro ispezione da parte di qualsiasi Stato (quinto paragrafo del dispositivo)» (cfr. ancora ivi, p. 698. Sulla risoluzione nonché sull’operazione SOPHIA, v. pure G. Ziccardi Capaldo, e da ultimo E. Papastavridis, p. 57 ss., G. Bevilacqua, The Use of Force against the Business Model of Migrant Smuggling and Human Trafficking to Maintain International Peace and Security in the Mediterranean, in G. Cataldi (ed.), p. 119 ss.).

La terza fase, che richiede la medesima autorizzazione prevista dalla precedente, si caratterizza per le finalità, piuttosto “aggressive”, tese a eliminare oppure rendere inutilizzabili le imbarcazioni nonché i mezzi utilizzati dai trafficanti, finalità da realizzare nel territorio «dello Stato costiero interessato» che hanno generato sin da subito dubbi sulla sua fattibilità dal punto di vista della conformità alle pertinenti disposizioni contemplate dal diritto internazionale (v. F. Cherubini che richiama puntualmente le perplessità manifestate pubblicamente da R. Virzo). Da notare (v. art. 1 e art. 2, par. 2, lett. c) che la rettifica parziale della decisione (PESC) 2015/788, ha “ritoccato” la locuzione «mettere fuori uso [le] imbarcazioni» con «eliminare [le] imbarcazioni» probabilmente allo scopo di accentuare l’incisività delle misure: detto ritocco, però, non cambia la sostanza.

Provvedere all’attività di formazione della guardia costiera e della marina libica suscita però, prima facie, perplessità, poiché dovrebbe essere mirata al potenziamento sia della capacità di smantellare i fenomeni dello smuggling e del trafficking in Libia che dell’attività di ricerca e soccorso in mare, allo scopo di «migliorare la sicurezza nelle acque territoriali libiche». Questa mirata attività, più in particolare, suscita perplessità poiché potrebbe appunto rappresentare un ingegnoso espediente da utilizzare al fine di superare le difficoltà connesse alla copertura occorrente per poter procedere nelle fasi successive dell’operazione, attivare quindi la seconda parte della seconda fase, fino ad arrivare addirittura alla terza delicata fase finale dell’operazione.

Tale supposizione potrebbe risultare azzardata, alquanto cervellotica, invece si deduce agevolmente dalla lettura di un passaggio contenuto nel testo del resoconto stenografico dell’audizione dell’ammiraglio di divisione E. Credendino, EUNAVFOR MED Operation Commander, presso le commissioni congiunte Difesa del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati (Roma, 4 febbraio 2016).

Appare difatti significativo il pensiero manifestato dall’ammiraglio di divisione nel quadro della disamina dedicata alle «prospettive future» dell’operazione, concernente la scelta ottimale (ovviamente, curare l’attività di formazione) che «consentirebbe di cominciare a lavorare con i libici in vista di condurre insieme a loro la terza fase (…) e superare anche l’empasse legale, perché», secondo l’Operation Commander, «potremmo essere invitati a lavorare nelle loro acque territoriali, facendo arrestare a loro gli scafisti» (cfr. ivi, p. 14). Tale scelta ottimale è stata successivamente presentata da E. Credendino al Comitato politico e di sicurezza, con sede a Bruxelles, il 9 febbraio 2016 (cfr. il resoconto stenografico, doc. cit., p. 14), con il palese risultato che alla fine è stata considerata con favore a livello politico, poiché costituisce proprio il punto n. 2 delle conclusioni del Consiglio Affari Esteri del 23 maggio scorso su EUNAVFOR MED – operazione SOPHIA (doc. cit.).

Il passo riportato suscita perplessità anche per le possibili implicazioni. Innanzitutto, appare scontato presumere che provvedere all’attività di formazione presuppone necessariamente attivare la seconda parte della seconda fase, quindi procedere all’esecuzione di fermi, ispezioni, sequestri e dirottamenti di imbarcazioni sospettate di essere usate per il traffico e la tratta nelle acque territoriali: sulla base dell’invito già formulato dallo Stato interessato, più precisamente dalle «legittime autorità libiche» (v. appunto il comunicato stampa, doc. cit., nonché il corrispondente punto delle conclusioni, doc. cit.). Peraltro tale invito, che costituisce senza dubbio una concreta manifestazione di apertura tesa a istituire forme di cooperazione congiunte, sembrerebbe in linea con il «Piano d’azione dell’UE contro il traffico di migranti (2015-2020)» del 27 maggio 2015, che contempla l’opportunità di dare corso proprio alla cooperazione con i Paesi terzi (cfr. ivi, p. 3). Non solo. Detto mirato piano d’azione UE (ibidem) sembrerebbe prendere in considerazione le misure di enforcement previste da EUNAVFOR MED – operazione SOPHIA tra le azioni da attuare per contrastare il fenomeno del traffico. Aspetto quindi da non tralasciare.

Per quanto riguarda le implicazioni, occorrerebbe chiarire i profili operativi di intervento nelle acque territoriali, intervento peraltro abbastanza praticabile, posto che EUNAVFOR MED – operazione SOPHIA correntemente opera a ridosso del limite delle dodici miglia dalla costa libica (cfr. il resoconto stenografico, doc. cit., p. 10).

Occorrerebbe illustrare, in modo particolare, i profili relativi alla possibilità di procedere all’esecuzione di dirottamenti. Occorrerebbe quindi esplicitare le modalità di intervento che si prevede di adottare allo scopo di poter agire conformemente alle disposizioni contemplate dal diritto del mare nonché escludere la possibilità di violare, segnatamente, il principio di non-respingimento, posto che il considerando n. 6 della più volte richiamata rettifica parziale della decisione (PESC) 2015/788 vincola l’esecuzione dell’operazione al rispetto delle pertinenti disposizioni contemplate (altresì) dalla Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS) del 1982, dalla Convenzione per la salvaguardia della vita umana in mare (SOLAS) del 1974, dalla Convenzione sulla ricerca ed il salvataggio marittimo (SAR) del 1979, dalla Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati del 1951, dal principio di nonrefoulement e dalla disciplina internazionale a tutela dei diritti umani che, ovviamente, include la Convenzione europea dei diritti umani ed il Patto sui diritti civili e politici.

Questo consentirebbe di escludere l’eventualità di effettuare operazioni di dirottamento tese a condurre o addirittura consegnare le persone soccorse in mare presso un luogo da ritenere non sicuro, particolarmente dal punto di vista del rispetto dei diritti umani fondamentali. In merito, occorre rammentare che la dottrina aveva manifestato più che legittime perplessità con riferimento alla cooperazione posta in essere, all’epoca (anno 2009), tra il nostro Paese e… la Libia: appunto (v., in particolare, F. De Vittor, Soccorso in mare e rimpatri in Libia: tra diritto del mare e tutela internazionale dei diritti dell’uomo, in Rivista di diritto internazionale, 2009, p. 800 ss.; v. pure S. Trevisanut, Immigrazione clandestina via mare e cooperazione fra Italia e Libia dal punto di vista del diritto del mare, in Diritti umani e diritto internazionale, 2009, p. 609 ss.). Infatti, alla fine della fiera, il nostro Paese è stato condannato dalla Corte di Strasburgo nel celebre caso Hirsi (in merito v., tra i primi commenti, i contributi di B. Nascimbene, G. Carella, p. 5 ss., N. Napoletano, A. Liguori, La Corte europea dei diritti dell’uomo condanna l’Italia per i respingimenti verso la Libia del 2009: il caso Hirsi, in Rivista di diritto internazionale, 2012, p. 415 ss. e F. Lenzerini, Il principio del non-refoulement dopo la sentenza Hirsi della Corte europea dei diritti dell’uomo, ivi, p. 721 ss., nonché F. Cherubini, p. 113 ss. e p. 127 ss., e S. Trevisanut, p. 150 ss.).

Da “inserire” altresì in questo quadro basilare, una delle diverse proposte contenute nel paper Nuove esperienze nell’indagine e nella repressione del traffico di migranti: dalla dimensione nazionale a un approccio europeo, presentato dal magistrato S. Ragazzi nel corso di un seminario, dal titolo Europe’s crisis: What future for immigration and asylum law and policy?, tenutosi presso la Queen Mary University (Londra, 27-28 giugno 2016). La proposta, contenuta nella parte del paper (cfr. ivi, p. 11 ss.) dedicata alla disamina delle pertinenti azioni intraprese in ambito UE (ossia, le operazioni SOPHIA e TRITON), che si prefigge sostanzialmente di incrementare l’azione di smantellamento attuata dall’operazione SOPHIA, si caratterizza per considerare la possibilità «di fermare l’attività di traffico in Libia, prevenendo la partenza delle imbarcazioni nelle acque territoriali», al fine di scongiurare ulteriori tragedie del mare «data l’estrema pericolosità del viaggio (…)» (ibidem, p. 15).

Occorrerebbe, anche in questo caso, illustrare, in modo particolare, i profili relativi alla possibilità di impedire la partenza delle imbarcazioni proprio nelle acque territoriali. Occorrerebbe quindi esplicitare le modalità di intervento che si prevede di adottare allo scopo di poter agire conformemente alle disposizioni contemplate, tra l’altro, dal Patto sui diritti civili e politici che garantisce un «‘diritto di uscita’» (riguardo tale diritto v. F. De Vittor, Il diritto di traversare il Mediterraneo… o quantomeno di provarci, in Diritti umani e diritto internazionale, 2014, p. 77 ss.).

Questo consentirebbe di escludere l’eventualità di adottare taluni consentiti limiti al riconosciuto diritto di lasciare il proprio Paese non conformi però alle disposizioni contemplate dal Patto sui diritti civili e politici (ibidem). In merito, occorre ricordare che la dottrina ha sostenuto la seguente interpretazione: «The state must demonstrate first, that these restrictions are provided by law; second, that they are for the purpose of fighting against smuggling and trafficking; third, that, in any individual case, they meet the test of necessity and the requirements of proportionality to the pursued scope; and fourth that the restrictions do not impair the very essence of the right»; ha altresì sostenuto che «Also (…) the Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air specifies that border controls necessary to prevent and detect smuggling are to be strengthened ‘without prejudice to international commitments in relation to the free movement of people’» (cfr. F. De Vittor, Nationality and freedom of movement, in A. Annoni, S. Forlati (eds.), The Changing Role of Nationality in International Law, London, 2013, rispettivamente p. 104 e p. 101).

In conclusione di questo intervento, predisposto per punti davvero essenziali, sembra più che opportuno riportare una rilevante, assolutamente confacente affermazione del presidente Lana dell’Unione forense per la tutela dei diritti umani, attinente all’operazione SOPHIA apparsa sull’autorevole The Times il 22 aprile scorso: «“If they push migrants back to Libya from the sea it will be a violation of the European Convention on Human Rights,” Anton Giulio Lana, an Italian lawyer specialising in migrant issues, said. “It doesn’t matter if they are in Libyan waters.”» (la corrispondente pagina del quotidiano The Times figura sul sito dell’Unione forense).