Il Vertice del G7 sull’ambiente tra la denuncia statunitense dell’Accordo di Parigi sul cambiamento climatico e la valorizzazione dello sviluppo sostenibile

L’11 e 12 giugno 2017 i Ministri dell’ambiente dei Paesi del G7 (Canada, Francia, Germania, Giappone, Italia, Regno Unito e Stati Uniti d’America) e i Commissari europei per l’ambiente e il clima si sono riuniti a Bologna. I lavori del Vertice hanno un rilievo pregnante ai fini della delineazione delle tendenze della tutela internazionale dell’ambiente, com’è evidente non appena si ricordi che i Partecipanti al G7 rappresentano non solo il 10,3% della popolazione mondiale, ma anche, sul piano economico, il 32,2% del PIL, il 34,1% delle esportazioni e il 36,7% delle importazioni su scala mondiale. Nel breve commento che segue, l’attenzione sarà focalizzata su due delle principali questioni che emergono dal Comunicato ove sono confluiti i risultati del Vertice.

Un primo aspetto di rilievo è rappresentato dalla posizione assunta dagli Stati Uniti rispetto all’azione internazionale di contrasto al cambiamento climatico. Com’è noto, il 2 giugno scorso il Presidente statunitense Trump aveva annunciato la denuncia dell’Accordo di Parigi sul cambiamento climatico e la cessazione immediata del suo adempimento. Richiamando tale dichiarazione, gli Stati Uniti hanno precisato di non sottoscrivere le sezioni del Comunicato dedicate alla lotta al cambiamento climatico e alle banche multilaterali per lo sviluppo, quali strumenti volti all’attuazione dell’Accordo di Parigi (v. la nota 1 del Comunicato).

Pur coerente col menzionato annuncio presidenziale, la precisazione statunitense è indicativa, giacché rappresenta una conferma dell’esplicita volontà degli Stati Uniti di dar luogo a un illecito internazionale. Infatti, gli Stati Uniti si sono sottratti, inter alia, alla riaffermazione dell’impegno a un’efficace attuazione dell’Accordo di Parigi (v. il punto 7 del Comunicato). Però, quantunque non siano vincolati dall’obbligo di risultato di raggiungere la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra indicata nel proprio contributo nazionale, in mancanza di una valida denuncia dell’Accordo di Parigi gli Stati Uniti sono tenuti a rispettare in buona fede l’obbligo di adottare le misure interne necessarie alla realizzazione del contributo nazionale medesimo (v. l’art. 4, par. 2, dell’Accordo di Parigi).

Nello specifico, come i primi commenti all’annuncio del Presidente Trump hanno evidenziato (v. Hollis; Bodansky e Rajamani, nonché Gervasi), ai sensi dell’Accordo di Parigi gli Stati Uniti non potrebbero validamente recederne prima di novembre 2020, giacché essi potrebbero comunicare al depositario la denuncia dell’Accordo solo dopo tre anni dalla sua entrata in vigore e tale notifica spiegherebbe effetti al decorso di un anno dalla sua ricezione. Vero è che gli Stati Uniti potrebbero validamente procedere a un’immediata notifica di denuncia della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sul cambiamento climatico, il recesso dalla quale comporterebbe ipso facto la cessazione della partecipazione statunitense all’Accordo di Parigi. Tuttavia, premesso che gli Stati Uniti non hanno finora prospettato l’ipotesi di una denuncia della Convenzione quadro e che tale eventualità appare improbabile, anche la notifica di denuncia della Convenzione quadro spiegherebbe efficacia dopo un anno dalla sua ricezione da parte del depositario.

Inoltre, il Comunicato conferma le perplessità che scaturiscono dalla decisione degli Stati Uniti di cessare la propria partecipazione al Fondo verde per il clima, come se l’Accordo di Parigi ne costituisse il fondamento. Difatti, sembra che il riferimento statunitense agli impegni finanziari connessi all’Accordo di Parigi, contenuto nel Comunicato (v. la nota 1), debba intendersi come un richiamo (anche) alla partecipazione al Fondo verde per il clima, citato espressamente dal Presidente Trump nell’annuncio di denuncia dell’Accordo. Nondimeno, come già osservato (v. ancora Gervasi),  il Fondo verde per il clima è stato istituito non dall’Accordo di Parigi, bensì dalla XVI Conferenza delle Parti della Convenzione quadro sul cambiamento climatico, tenutasi a Cancun nel 2010, cioè ben prima dell’adozione dell’Accordo. In effetti, il Fondo verde funge da meccanismo finanziario non solo dell’Accordo di Parigi, ma anche della Convenzione quadro.

Così, non appare casuale che gli altri Partecipanti al G7 abbiano specificato come, nell’ambito dell’azione internazionale di contrasto al cambiamento climatico, l’annuale mobilitazione di 100 miliardi di dollari da parte dei Paesi maggiormente sviluppati e a favore dei Paesi in via di sviluppo fosse stata decisa già a Copenaghen (v. il punto 11 del Comunicato), cioè in occasione della XV Conferenza delle Parti della Convenzione quadro svoltasi nel 2009. La successiva creazione del Fondo verde per il clima dava séguito proprio a tale decisione.

Peraltro, la precisazione dell’estraneità della mobilitazione dei 100 miliardi di dollari all’Accordo di Parigi non rappresenterebbe l’unica reazione alla decisione degli Stati Uniti di denunciare l’Accordo e cessarne l’adempimento e, quindi, di non sottoscrivere le rilevanti sezioni del Comunicato adottato al termine del Vertice di Bologna. Gli altri Partecipanti al G7 si sono finanche dichiarati concordi sull’irreversibilità dell’Accordo di Parigi e, più in generale, del processo di transizione verso un’economia climate-resilient e non fondata sul carbone (v. il punto 8 del Comunicato). Salvo intendere l’enunciata irreversibilità come una rinuncia alla facoltà di denuncia espressamente prevista dall’art. 28 dell’Accordo di Parigi, essi avrebbero inteso meramente confermare il proseguimento della propria partecipazione all’Accordo di Parigi, ad onta della recente dichiarazione del Presidente Trump. Inoltre, in direzione opposta all’annuncio statunitense di denuncia e immediato inadempimento dell’Accordo di Parigi si pone altresì l’invito rivolto alle Parti della Convenzione quadro sul cambiamento climatico, ancora non contraenti l’Accordo di Parigi, a ratificarlo (v. il punto 13 del Comunicato).

Un secondo aspetto di rilievo del Comunicato adottato dal Vertice di Bologna è rappresentato dalla considerazione della tutela internazionale dell’ambiente come una mera ‘dimensione’ dello sviluppo sostenibile. Certo, è ben nota la qualificazione dello sviluppo sostenibile come un concetto definito da tre dimensioni: economica, sociale e ambientale. Ciononostante, trattandosi di un Vertice in cui si sono riuniti i Ministri e gli alti rappresentanti competenti in materia ambientale, non può che risaltare la loro concentrazione sullo sviluppo sostenibile.

In proposito, è di per sé eloquente che la prima sezione del Comunicato sia intitolata e dedicata all’Agenda 2030 sullo sviluppo sostenibile: ivi, i Partecipanti al G7 si sono dichiarati consapevoli dell’importanza dell’attuazione dell’Agenda 2030 e del raggiungimento dei sustainable development goals, affermando il proprio impegno per l’integrazione delle dimensioni economica, sociale e ambientale dello sviluppo sostenibile (v. il punto 1 del Comunicato). Più in generale, sembra che la sostenibilità sia stata il fil rouge del Vertice di Bologna. A titolo meramente illustrativo, i Partecipanti al Summit hanno promosso la ‘finanza sostenibile’, riconoscendo la ‘vocazione’ di numerosi centri finanziari alla sostenibilità e gli incentivi garantiti alle piccole e medie imprese per il miglioramento della sostenibilità dei loro processi di produzione (v., più ampiamente, la sezione 3 del Comunicato). I Partecipanti al Vertice hanno specularmente promosso la rimozione degli incentivi finanziari incompatibili con i sustainable development goals, quali i sussidi all’uso di energie fossili (v. la sezione 7 del comunicato).

Anche quando manca un espresso riferimento allo sviluppo sostenibile, nel Comunicato si rimarca l’impatto economico e sociale del degrado ambientale, quasi sempre considerato unitariamente, senza riguardo a specifiche questioni. Così, i Partecipanti al G7 hanno evidenziato come delle politiche ambientali ben pianificate e attuate generassero crescita economica e occupazione (v. la sezione 8 del Comunicato). Inoltre, con riferimento al continente africano, essi hanno sottolineato l’impatto negativo del cambiamento climatico e del degrado ambientale sulla produzione agricola, sulla sicurezza alimentare, sulla disponibilità di acqua così come sulla stabilità e crescita economica (v. la sezione 9 del Comunicato).

Eppure, sembra che i Partecipanti al Vertice fossero consapevoli della marginalità della tutela dell’ambiente nell’Agenda 2030, specie rispetto alla dimensione economica e sociale dello sviluppo sostenibile. In tal senso, depone il loro impegno al rafforzamento della dimensione ambientale dello sviluppo sostenibile (v. i punti 2 e 4 del Comunicato). In effetti, proprio con riferimento all’Agenda 2030, la necessità della valorizzazione della dimensione ambientale dello sviluppo sostenibile era già emersa in occasione della seconda sessione dell’Assemblea delle Nazioni Unite per l’ambiente (United Nations Environment Assembly ‒ UNEA. Sul punto, sia consentito rinviare a Gervasi, pp. 130-132).

Cionondimeno, se si eccettua l’azione internazionale di contrasto al cambiamento climatico, di cui si è detto, l’inquinamento marino costituisce il solo problema ambientale isolatamente considerato, e quindi l’unica eccezione alla tendenziale trattazione unitaria della tutela dell’ambiente, quale mera dimensione dello sviluppo sostenibile. Infatti, dichiarandosi preoccupati per la presenza dei rifiuti in mare, e specialmente per i rifiuti di plastica e le microplastiche, i Partecipanti al G7 hanno definito tale problema come una minaccia globale e confermato il proprio impegno a contrastarla (v. il punto 38 del Comunicato).  Essi hanno riconosciuto l’importante ruolo svolto dal Programma delle Nazioni Unite per l’ambiente (United Nations Environment Programme ‒ UNEP), richiamando segnatamente le pertinenti risoluzioni 1/6 e 2/11 dell’UNEA (per un inquadramento dell’una e dell’altra risoluzione, v. ancora Gervasi, rispettivamente pp. 476-479 e pp. 138-139) e i Programmi per i mari regionali. Al di fuori dell’UNEP, i Partecipanti al G7 hanno anche menzionato il contributo sia delle organizzazioni regionali per la gestione della pesca sia delle varie iniziative internazionali di lotta all’inquinamento marino (v. i punti 39 e 40 del Comunicato).

È probabile che i Partecipanti al Vertice abbiano prestato una particolare attenzione all’inquinamento marino anche per dare continuità alle precedenti riunioni del G7. Infatti, in occasione del Summit svoltosi presso il Castello di Elmau, in Germania, il 7 e l’8 giugno 2015, i Paesi del G7 avevano adottato l’Action Plan to Combat Marine Litter. Inoltre, proprio nell’ambito del G7 del 2017, l’Italia aveva organizzato, in coordinamento col Mediterranean Action Plan dell’UNEP, il Workshop on Marine Litter, svoltosi a Roma il 20 e 21 aprile scorso e dedicato proprio all’attuazione del citato Action Plan, in preparazione del Vertice di Bologna in commento. Così, i Partecipanti al G7 hanno affermato l’importanza del menzionato Piano di azione (punto 38 del Comunicato) e la propria determinazione a proseguirne la realizzazione attraverso diverse azioni, quali l’armonizzazione degli indicatori e dei metodi di monitoraggio e valutazione, la realizzazione di database ampi e accessibili, l’identificazione e diffusione di prassi virtuose, il capacity building, le misure sia di risparmio che di investimento e la riduzione delle plastiche e microplastiche monouso (v. il punto 41 del Comunicato).

D’altronde, malgrado l’autonomo spazio riservato all’inquinamento marino, i Partecipanti al Vertice di Bologna non hanno mancato di sottolineare l’impatto socio-economico della soluzione del problema. Infatti, la prevenzione e la riduzione dell’inquinamento del mare favorirebbero, inter alia, l’occupazione, il turismo, la pesca sostenibile e la gestione degli sprechi (v. il punto 38 del Comunicato). Sembra quindi che anche la tutela dell’ambiente marino non abbia rappresentato un valore autonomo, ma sia stata promossa solo in ragione della sua strumentalità allo sviluppo economico e sociale.